Tipificación penal de la actividad de organización dirigida a permitir la apertura de un procedimiento de protección internacional a los solicitantes de asilo (STJ GS 16 noviembre 2021)

La Sentencia del Tribunal de Justicia, Gran Sala, de 16 de noviembre de 2021 (asunto C-821/19: Comisión / Hungría) declara que Hungría ha infringido el Derecho de la Unión al sancionar penalmente la actividad de organización dirigida a permitir la apertura de un procedimiento de protección internacional por personas que no cumplan los criterios nacionales para la concesión de dicha protección. La tipificación penal de esta actividad menoscaba el ejercicio de los derechos garantizados por el legislador de la Unión en materia de asistencia a los solicitantes de protección internacional.

En 2018 Hungría modificó algunas leyes relativas a las medidas contra la inmigración irregular y adoptó, en particular, disposiciones que, por un lado, introdujeron un nuevo motivo de inadmisibilidad de las solicitudes de asilo y, por otro lado, tipificaron penalmente las actividades de organización dirigidas a facilitar la presentación de solicitudes de asilo por quienes no tienen derecho a asilo en virtud del Derecho húngaro, y establecieron restricciones a la libertad de circulación para las personas sospechosas de haber cometido ese delito.

Por considerar que, al adoptar dichas disposiciones, Hungría había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional y de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional, la Comisión Europea interpuso un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia.

El Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, estima en lo esencial el recurso de la Comisión.

Apreciación del Tribunal de Justicia

En primer lugar, el Tribunal de Justicia declara que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva «procedimientos», al permitir denegar una solicitud de protección internacional por considerarla inadmisible debido a que el solicitante llegó a su territorio a través de un Estado en el que no está expuesto a persecución ni a riesgo de daños graves o en el que se garantiza un nivel adecuado de protección. En efecto, la Directiva «procedimientos» enumera de forma exhaustiva las situaciones en las que los Estados miembros pueden considerar inadmisible una solicitud de protección internacional. Pues bien, el motivo de inadmisibilidad introducido en la normativa húngara no se corresponde con ninguna de esas situaciones.

En segundo lugar, el Tribunal de Justicia declara que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas «procedimientos» y «acogida», al sancionar penalmente en su Derecho interno el comportamiento de todo aquel que, en el marco de una actividad de organización, preste asistencia para formular o presentar una solicitud de asilo en su territorio, cuando pueda demostrarse, más allá de toda duda razonable, que era consciente de que dicha solicitud no podía prosperar con arreglo a ese Derecho.

Para llegar a esta conclusión, el Tribunal de Justicia examina, por un lado, si la normativa húngara que establece ese delito constituye una restricción de los derechos que se derivan de las Directivas «procedimientos» y «acogida» y, por otro lado, si dicha restricción puede estar justificada con arreglo al Derecho de la Unión.

Así, en primer lugar, tras haber comprobado que algunas actividades de asistencia a los solicitantes de protección internacional a las que se hace referencia en las Directivas «procedimientos» y «acogida» están comprendidas en el ámbito de aplicación de la normativa húngara, el Tribunal de Justicia declara que esta constituye una restricción de los derechos recogidos en dichas Directivas. Más concretamente, esta normativa restringe, por un lado, los derechos de tener acceso a los solicitantes de protección internacional y de ponerse en contacto con ellos y, por otro lado, la efectividad del derecho garantizado al solicitante de asilo de poder consultar, a su costa, a un asesor jurídico u otro consejero.

En segundo lugar, el Tribunal de Justicia considera que esa restricción no puede justificarse por los objetivos invocados por el legislador húngaro, a saber, la lucha contra la asistencia prestada al recurso abusivo al procedimiento de asilo y contra la inmigración ilegal basada en el engaño.

Por lo que se refiere al primer objetivo, el Tribunal de Justicia destaca que la normativa húngara sanciona también comportamientos que no pueden considerarse prácticas fraudulentas o abusivas. En efecto, desde el momento en que pueda demostrarse que la persona afectada tenía conocimiento del hecho de que la persona a la que asistió no podía obtener el estatuto de refugiado con arreglo al Derecho húngaro, puede sancionarse penalmente toda asistencia prestada, en el marco de una actividad de organización, para facilitar la formulación o la presentación de una solicitud de asilo, aun cuando dicha asistencia se preste respetando las normas de procedimiento y sin intención de inducir materialmente a error a la autoridad decisoria.

Así, en primer lugar, se expondría a actuaciones penales quien ayudase a formular o a presentar una solicitud de asilo sabiendo que dicha solicitud no puede prosperar con arreglo a las normas del Derecho húngaro, pero que considere que dichas normas son contrarias, en particular, al Derecho de la Unión. Por lo tanto, los solicitantes pueden verse privados de una asistencia que les permita impugnar, en una fase posterior del procedimiento de concesión de asilo, la regularidad de la normativa nacional aplicable a su situación a la luz, en particular, del Derecho de la Unión.

En segundo lugar, esta normativa sanciona la asistencia prestada a una persona para que formule o presente una solicitud de asilo cuando dicha persona no haya sufrido persecución ni esté expuesta a un riesgo de persecución en al menos un Estado por el que haya transitado antes de llegar a Hungría. Pues bien, la Directiva «procedimientos» se opone a que se declare por tal motivo la inadmisibilidad de una solicitud de asilo. Por lo tanto, ese tipo de asistencia no puede equipararse en ningún caso a una práctica fraudulenta o abusiva.

Por último, en la medida en que no excluye que una persona sea sancionada penalmente desde el momento en que se pueda demostrar concretamente que no podía ignorar que el solicitante a quien prestó asistencia no reunía los requisitos para obtener asilo, el Tribunal de Justicia destaca que esta normativa obliga a quienes deseen prestar la citada asistencia a examinar, desde la formulación o la presentación de la solicitud, si dicha solicitud puede prosperar con arreglo al Derecho húngaro. Pues bien, por un lado, no cabe esperar que esas personas ejerzan ese control, tanto más cuanto que los solicitantes pueden tener dificultades para alegar, ya en ese momento, los elementos pertinentes que les permitan obtener el estatuto de refugiado. Por otro lado, el riesgo, para las personas en cuestión, de verse expuestas a una sanción penal particularmente severa, a saber, la privación de libertad, por el único motivo de que no podían ignorar que la solicitud de asilo estaba abocada al fracaso, convierte en incierta la legalidad de toda asistencia destinada a permitir la realización de esas dos etapas esenciales del procedimiento de concesión de asilo. Así pues, esta normativa puede disuadir en gran medida a todo aquel que desee prestar asistencia en esas fases del procedimiento, aun cuando dicha asistencia únicamente tenga por objeto permitir al nacional de un tercer país ejercer su derecho fundamental a solicitar asilo en un Estado miembro, y va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de luchar contra las prácticas fraudulentas o abusivas.

Por lo que se refiere al segundo objetivo perseguido por la normativa húngara, el Tribunal de Justicia declara que la prestación de asistencia para formular o presentar una solicitud de asilo en un Estado miembro no puede considerarse una actividad que favorezca la entrada o la estancia irregulares de un nacional de un tercer país en ese Estado miembro, de modo que la tipificación penal establecida en la normativa húngara no constituye una medida idónea para alcanzar tal objetivo.

En último lugar, el Tribunal de Justicia declara que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas «procedimientos» 10 y «acogida», 11 al privar del derecho a aproximarse a sus fronteras exteriores a toda persona sospechosa de haber prestado asistencia, en el marco de una actividad de organización, para formular o presentar una solicitud de asilo en su territorio, cuando pueda demostrarse, más allá de toda duda razonable, que era consciente de que dicha solicitud no podía prosperar. Esta normativa limita los derechos garantizados en dichas Directivas, desde el momento en que se sospecha que la persona en cuestión ha cometido el delito, al prestar asistencia en las circunstancias anteriormente citadas, aun cuando la tipificación penal de ese comportamiento sea contraria al Derecho de la Unión. De ello se deduce que dicha restricción no puede justificarse razonablemente con arreglo a este mismo Derecho.

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