El programa de adquisición de bonos soberanos en los mercados secundarios del BCE no vulnera el Derecho de la Unión (STJ 11 diciembre 2018)

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La Sentencia del Tribunal de Justicia, Gran Sala, de 11 de diciembre de 2018 (Asunto C-493/17: Weiss y otros) considera que el programa de compra de bonos soberanos en los mercados secundarios del Banco Central Europeo, puesto en marcha en 2015 para evitar un periodo prolongado de baja inflación, no vulnera el Derecho comunitario. En concreto, el programa no excede el mandato del emisor europeo ni incumple la prohibición de financiación monetaria, es decir, de conceder créditos a un Estado miembro, según indica la presente decisión en respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal Constitucional alemán. De conformidad con este importante fallo, a partir del cual se considera que Europa acaba de salvar el peligro de abocarse a una nueva recesión, el examen de las cuestiones prejudiciales remitidas por el Bundes-verfassungsgericht no ha puesto de manifiesto ninguna circunstancia que pueda afectar a la validez del programa de compras de valores públicos en mercados secundarios (PSPP). Dicho programa no excede del mandato del BCE y se encuadra en el ámbito de la política monetaria –que es competencia exclusiva de la Unión respecto de los Estados miembros cuya moneda es el euro–, y respeta el principio de proporcionalidad. El programa PSPP pretende contribuir a que pueda volverse a medio plazo a tasas de inflación inferiores pero cercanas al 2 %. No consta que el criterio del SEBC de concretar el objetivo de salvaguardar la estabilidad de los precios en el mantenimiento a medio plazo de tasas de inflación inferiores pero próximas al 2 % adolezca de un error manifiesto de apreciación ni que sobrepase el marco establecido por los Tratados de la Unión. El Tribunal de Justicia recuerda que una medida de política monetaria no puede equipararse a una medida de política económica por el mero hecho de que pueda tener efectos indirectos a cuya consecución pueda también aspirarse en el marco de la política económica. Por el contrario, para ejercer influencia sobre las tasas de inflación, el SEBC debe recurrir necesariamente a medidas que produzcan determinados efectos sobre la economía real, efectos que también podrían intentar obtenerse, con otros fines, en el marco de la política económica. Excluir la posibilidad de que el SEBC adopte estas medidas cuando sus efectos sean previsibles y hayan sido aceptados conscientemente le impediría, en la práctica, utilizar los medios que ponen a su disposición los Tratados para alcanzar los objetivos de la política monetaria, y podría obstaculizar seriamente la realización de la misión que le incumbe en virtud del Derecho primario, especialmente en el contexto de una crisis económica que implique un riesgo de deflación. Por otro lado, el Tribunal de Justicia recuerda que del Derecho primario se desprende claramente que el BCE y los bancos centrales de los Estados miembros pueden operar, en principio, en los mercados financieros comprando y vendiendo directamente instrumentos negociables en euros. A la vista de los elementos de que dispone, el Tribunal de Justicia considera que no consta que adolezca de un error manifiesto de apreciación el análisis económico del SEBC según el cual, en las condiciones monetarias y financieras de la zona euro, el programa PSPP podía contribuir a que se consiguiese el objetivo de mantener la estabilidad de precios. A juicio del Tribunal de Justicia, el programa PSPP, por su propia naturaleza, no va manifiestamente más allá de lo necesario para aumentar la tasa de inflación. En particular, observa que los demás instrumentos de que disponía el SEBC no permitían contrarrestar el riesgo de deflación. Los tipos de interés clave se aproximaban a su límite inferior posible y el SEBC ya había puesto en marcha, hacía varios meses, un programa de compra masiva de valores del sector privado. Por lo que respecta a las modalidades de aplicación del programa PSPP, el Tribunal de Justicia señala que este programa no es selectivo y no responde a las necesidades específicas de financiación de determinados Estados miembros de la zona euro. No permite comprar títulos con un importante nivel de riesgo e impone límites estrictos de compra por emisión y por emisor. Además, da prioridad a los bonos emitidos por operadores privados.Según el Tribunal de Justicia, no resulta evidente que un programa de compra de bonos soberanos más limitado en su volumen o en su duración hubiera podido garantizar, con la misma rapidez y eficacia que el programa PSPP, una evolución de la inflación similar a la que se proponía lograr el SEBC, a fin de alcanzar el objetivo principal de la política monetaria establecido por los autores de los Tratados. Por otro lado, consta que el SEBC ponderó los diferentes intereses en juego para evitar de modo efectivo que, al aplicar el programa PSPP, pudieran producirse inconvenientes manifiestamente desproporcionados con respecto al objetivo que se pretendía lograr. En particular, el SEBC tomó en consideración debidamente los riesgos a los que el gran volumen de adquisiciones de valores realizadas con arreglo al programa PSPP podía exponer, eventualmente, a los bancos centrales de los Estados miembros y estimó que no debía establecerse ninguna norma general de reparto de pérdidas. Seguidamente, el Tribunal de Justicia declara que el programa PSPP no incumple la prohibición de la financiación monetaria, que impide que el SEBC conceda ningún tipo de crédito a un Estado miembro. La ejecución de este programa no equivale a la adquisición de bonos en el mercado primario ni neutraliza de cara a los Estados miembros los incentivos para aplicar una política presupuestaria sana. Entiende el Tribunal de Justicia, las garantías que acompañan el programa PSPP permiten excluir que un operador privado pueda tener la certeza, al adquirir bonos emitidos por un Estado miembro, de que los recomprará efectivamente el SEBC en un futuro previsible. La circunstancia de que las modalidades del PSPP permitan anticipar, a escala macroeconómica, la adquisición de un volumen significativo de bonos emitidos por las autoridades y organismos públicos de los Estados miembros no puede generar certezas en los operadores privados concretos que les permitan actuar, de hecho, como intermediarios del SEBC para la adquisición directa de bonos de un Estado miembro. Además, este programa no permite que los Estados miembros adopten una política presupuestaria que no tenga en cuenta el hecho de que la continuidad de la ejecución del programa PSPP no está garantizada en modo alguno a medio plazo y de que, en consecuencia, se verán obligados a buscar financiación de los mercados en caso de déficit, sin poder disfrutar de la flexibilización de las condiciones de financiación que puede implicar la ejecución del programa PSPP. Por otro lado, los efectos del programa PSPP sobre los incentivos para aplicar una política presupuestaria sana se ven limitados por la restricción del volumen mensual total de las adquisiciones de valores públicos, por el carácter subsidiario del programa PSPP, por la asignación de estas adquisiciones entre los bancos centrales nacionales con arreglo a la clave para la suscripción del capital del BCE, por los límites de la cuota de emisión y de emisor (que implican que sólo una minoría de los bonos emitidos por un Estado miembro pueden ser adquiridos por el SEBC en el marco del programa PSPP), y por los estrictos criterios de admisibilidad basados en la evaluación de la calidad crediticia. El Tribunal de Justicia precisa, asimismo, que la prohibición de la financiación monetaria no se opone a la tenencia de bonos hasta su vencimiento ni a la adquisición de bonos con un rendimiento negativo al vencimiento.

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