El Pleno del CGPJ aprueba el informe a la Ley de medidas de eficiencia procesal del Servicio Público de Justicia (22 julio 2021)

 

Vid. El Consejo de Ministros aprueba el Anteproyecto de ley de medidas de eficiencia procesal del servicio público de justicia

El Pleno del Consejo General del Poder Judicial ha aprobado el 22 de julio de 2021 el informe al anteproyecto de Ley de medidas de eficiencia procesal del Servicio Público de Justicia, cuyo objetivo es hacer frente al conjunto de insuficiencias estructurales que padece desde hace décadas el sistema de justicia y que han dificultado que ocupe plenamente el lugar que merece en una sociedad avanzada, partiendo de la premisa de que los problemas crónicos que padece el sistema no se encuentra en el déficit de recursos de que adolece, sino en la escasa eficiencia de las soluciones que sucesivamente se han ido implantando para reforzar la Administración de Justicia como servicio público. 

El informe aprobado por el órgano de gobierno de los jueces, del que han sido ponentes los vocales Mar Cabrejas, Juan Martínez Moya, Gerardo Martínez Tristán y Concepción Sáez, considera sin embargo que el anteproyecto parece confundir los conceptos de eficiencia, eficacia y efectividad, “pues si bien determinadas disposiciones se muestran nítidamente eficaces y es fácil adivinar su efectividad, en otras es dudosa la concurrencia de tales cualidades”. 

El texto también observa el marcado carácter coyuntural de la norma proyectada, vinculada a la actual situación de crisis sanitaria y a la afectación del sistema de justicia por razón de ella, por lo que cuestiona “la idoneidad de unas medidas de reforma adoptadas a la vista de tal coyuntura y que, no obstante, se articulan con vocación de generalidad y permanencia”. 

Destaca en este sentido el establecimiento de presupuestos o requisitos de procedibilidad que condicionan el ejercicio del derecho a la tutela judicial, como el diseño de un régimen de solución de conflictos previo a la jurisdicción, que queda en un segundo escalón, con el riesgo de ver degradada su función constitucional, cuya relevancia se relativiza. 

Añade el informe que algunas de las medidas introducidas, así como la potenciación del uso de las nuevas tecnologías, llegan a tensionar principios básicos del sistema procesal civil y subraya que “las deficiencias en el sistema de Justicia no deberían solventarse o corregirse a fuerza de violentar asentados principios procesales como la oralidad, la inmediación, la publicidad, o el mismo principio dispositivo que anima el proceso civil”. 

El texto aprobado hoy lamenta, por último, que el anteproyecto no desarrolle las medidas incluidas en el denominado Plan de Choque del Consejo General del Poder Judicial para la reactivación tras el estado de alarma y considera deseable que el prelegislador las tome en consideración en mayor grado y las traslade a las modificaciones que se introducen en las distintas leyes procesales. 

Estas son algunas de las conclusiones que se recogen en el informe aprobado por el Pleno: 

Relativas a los medios adecuados de solución de controversias (MASC) en vía no jurisdiccional 

El anteproyecto establece un listado abierto de MASC e impone, en el orden jurisdiccional civil, la obligación de acudir a cualquiera de ellos previamente a la interposición de la demanda, configurando el intento de solución negociada como requisito de procedibilidad. El informe recuerda, sin embargo, que en el ámbito del proceso civil la naturaleza de los conflictos es de muy diversa calidad y todos no son igualmente susceptibles de resolverse mediante la negociación, por lo que considera que hubiera sido más adecuado haber circunscrito esta obligación -en línea con un modelo de obligatoriedad mitigada- a aquellas materias que por su naturaleza pueden ser más susceptibles de transacción o acuerdo a través de aquellos medios adecuados de solución de controversias más idóneos, por su desarrollo e institucionalización, para lograr resultados. 

Relativas a las modificaciones de la Ley de Enjuiciamiento Civil 

Comunicaciones electrónicas: El informe considera loable la intención del prelegislador de dotar de mayor virtualidad a las comunicaciones electrónicas en el seno del proceso, pero estima que la regulación de los actos de comunicación que tienen por objeto el primer emplazamiento procesal por medios electrónicos puede vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva, a la vista de la consolidada doctrina constitucional sobre el artículo 24.1 de la Constitución. 

El anteproyecto, en opinión del Pleno, hace una inadecuada utilización de la dirección electrónica habilitada como cauce de comunicación del primer emplazamiento procesal y confunde el deber de las personas jurídicas de relacionarse con la administración de justicia por medio de comunicaciones electrónicas con la regulación del primer emplazamiento en los procesos civiles. La Ley de Enjuiciamiento Civil exige el emplazamiento personal sobre la regla de la presentación en papel de las copias de los escritos y documentos para ese primer emplazamiento, incluso para los demandados personas jurídicas que estén obligados a relacionarse con la Administración de Justicia, y el incumplimiento de este deber por parte del órgano judicial acarrea por tanto la conculcación del derecho fundamental, tal y como ha declarado el Tribunal Constitucional en varios recursos de amparo referidos a procesos civiles, concursales y laborales. 

Actuaciones telemáticas: El informe señala que, en cuanto a la práctica de las pruebas personales, la regulación de las vistas telemáticas deberá asegurar las garantías que precisan las declaraciones de las partes, testigos y peritos, y entre ellas, la precisa identificación de los declarantes, la incomunicación entre testigos y peritos y el aseguramiento de que la declaración se practica sin influencias externas, mediante notas escritas o sugerencias de respuestas desde las partes o los abogados. El Pleno también sostiene que la presencia física debe ser la regla en los casos de cierta complejidad y que, en todo caso, deberían tomarse en consideración los criterios establecidos en la “Guía para la celebración de actuaciones judiciales telemáticas” aprobada por la Comisión Permanente del CGPJ el 27 de mayo de 2020. 

Recursos extraordinarios: Una de las modificaciones más importantes que introduce el anteproyecto afecta al régimen de recursos extraordinarios. La Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC) vincula la admisibilidad del recurso extraordinario por infracción procesal a la admisibilidad del recurso de casación, con la consecuencia de que cuando no se aprecia el interés casacional en cuanto al fondo, infracciones procesales flagrantes quedan sin posibilidad de ser revisadas por la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo. 

El anteproyecto simplifica el régimen de recursos extraordinarios al prever un solo recurso, el de casación, con un único motivo de impugnación, consistente en la infracción de ley, ya procesal, ya sustantiva. Ello conlleva la desaparición del recurso extraordinario por infracción procesal y del recurso en interés de ley. El Pleno da la bienvenida a esta reforma al considerar que establece un régimen casacional omnímodo, claro, objetivo e incluso predecible en cuanto a la procedencia del recurso y que, además, permite alcanzar una racionalización en la gestión de la fase de admisión y, con ella, una racionalización de los recursos humanos y materiales dispuestos a tal fin. 

El informe, no obstante, considera necesario aclarar el significado, sentido y alcance del nuevo apartado 4 del art. 477 LEC, que establece que “en todo caso, se considerará que el recurso presenta interés casacional cuando la resolución impugnada se haya dictado en un proceso en el que la cuestión litigiosa sea de interés general para la interpretación uniforme de la ley estatal y autonómica”.

El texto aprobado por el Pleno estima que la expresión “en todo caso” puede abrir un nuevo cauce de acceso al recurso -que se añadiría a los motivos ya existentes: por oposición a doctrina jurisprudencial, por contradicción entre Audiencias Provinciales y por aplicación de norma sobre la que no exista jurisprudencia-, lo que daría lugar a un mayor número de recursos, dificultando su gestión y contradiciendo la finalidad del anteproyecto. 

Este también introduce como novedad que, de existir doctrina jurisprudencial sobre la cuestión planteada, el Tribunal Supremo podrá dictar un auto -en lugar de una sentencia- casando la resolución recurrida y devolviendo el asunto al tribunal de procedencia para que dicte nueva sentencia de acuerdo con esa doctrina. 

Procedimientos testigo: Otra novedad relevante es la regulación de los procedimientos testigo. Previsto para los juicios verbales en los que se ejerciten acciones individuales de condiciones generales de contratación, comporta la elección de un procedimiento “testigo” que sirva de referencia para la resolución de otros de la misma clase que aborden cuestiones sustancialmente idénticas y que quedarán suspendidos hasta que el procedimiento testigo sea resuelto, con carácter preferente, por el tribunal. El informe cree loable la voluntad del prelegislador de introducir en el proceso civil este tipo de procedimiento, de eficacia sobradamente contrastada en el contencioso-administrativo. 

No obstante, la regulación propuesta deja al margen de este tipo de procedimiento a los juicios verbales en los que se ejerciten acciones individuales de condiciones generales de contratación y sea preciso realizar un control de trasparencia de la cláusula sobre la que versa la acción ejercitada o sea preciso valorar la existencia de vicios en el consentimiento. La excepción está justificada porque en estos supuestos el control ha de hacerse a la vista de las circunstancias concurrentes en el caso concreto, pero en opinión del CGPJ ello hace surgir la duda acerca de la verdadera eficacia del procedimiento testigo en el proceso civil, dado que el juego de la excepción relativa al control de transparencia hará inaplicable el procedimiento testigo en la medida en que dicho control sea exigible siempre y en todo caso. Y aunque no se llegue a considerar tal grado de exigencia, la realidad demuestra que en la mayor parte de los casos la controversia versa sobre cláusulas que definen el objeto principal del contrato y el control de transparencia es previo al de abusividad, por lo que la eficacia de esta medida puede ser más aparente que real. 

Extensión de efectos: El anteproyecto dispone que una vez firme la sentencia dictada en el procedimiento testigo el tribunal indicará si considera procedente o no la continuación del procedimiento instado, por haber sido resueltas o no todas las cuestiones planteadas en la sentencia del procedimiento testigo, relacionando aquellas que considere no sentenciadas y dando traslado al demandante del procedimiento suspendido para que desista de sus pretensiones, pida la continuación del procedimiento o solicite la extensión de los efectos de la sentencia en el procedimiento testigo. En los casos en los que el tribunal haya considerado innecesaria la continuación del procedimiento pero esta sea instada por el demandante, se podrá disponer que cada parte abone sus propias costas y las comunes por mitad. 

El informe aprobado por el Pleno señala que esta última regla, que se comprende en términos de estricta eficiencia al tratar de desincentivar   innecesarias continuaciones del procedimiento, ofrece, sin embargo, dudas en términos de justicia e, incluso, dudas acerca de su conciliación con los artículos 14 y 24 de la Constitución. Debe tenerse en cuenta que el anteproyecto permite optar por un procedimiento declarativo en lugar de instar la extensión de efectos y que el tribunal que ha de decidir acerca de esta no siempre será el mismo que tenga suspendido el procedimiento, de modo que el demandante en este último siempre podrá albergar dudas razonables acerca de si el criterio de ambos órganos será coincidente. 

Así, la imposición de las costas a cada parte, aun cuando se hubiese estimado íntegramente la demanda tras haberse reanudado el procedimiento incluso en contra del criterio del tribunal, puede resultar una medida desproporcionada, ya que posibilitar la no imposición de las costas al demandado frente al que se han estimado todas las pretensiones del actor supone primar, en perjuicio de este, al demandado condenado y no coadyuva a desincentivar el empleo de cláusulas abusivas.   

Relativas a la modificación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal

 El informe considera que los cambios puntuales y limitados que se introducen en esta materia, aun insuficientes, pueden resultar adecuados para contribuir a la agilización del proceso penal hasta que entre en vigor la nueva Ley Orgánica de Enjuiciamiento Criminal, pero estima que habría resultado adecuado aprovechar la ocasión para eliminar el procedimiento monitorio penal, de escasa aceptación, uso e impacto; y para introducir una regulación específica de la mediación penal intraprocesal aprovechando las modificaciones realizadas en el instituto de la conformidad. 

Relativas a la modificación de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 

El texto aprobado por el Pleno valora positivamente la introducción de la posibilidad del dictado de sentencias de viva voz para la resolución de procedimientos abreviados, pero lamenta que no se hayan tomado en consideración otras medidas propuestas por el CGPJ en su Plan de Choque. 

Especial mención crítica merece el que no se haya previsto modificación alguna de la regulación del llamado “recurso de casación autonómico”. La actual deriva de la reforma de 2015 y, como destacaba el citado Plan de Choque, ha generado “una situación incomprensible en la que una única y misma regulación procesal de un único y mismo recurso ha dado lugar a diversas interpretaciones (hasta cuatro) que provocan que el recurso de casación sea diferente en Madrid, que en las Islas Baleares o en el Principado de Asturias o Cantabria”. 

Relativas a las modificaciones de la Ley reguladora de la jurisdicción social 

Sentencias orales: El anteproyecto introduce, también en el orden jurisdiccional social, las sentencias orales, eliminando la limitación de que únicamente puede dictarse sentencia de viva voz cuando por razón de la materia o de la cuantía no proceda recurso de suplicación y suprimiendo la posibilidad de que las partes puedan exigir que se les entregue documento que contenga la transcripción por escrito de la sentencia. Se mantiene, sin embargo, la exigencia de que la sentencia pronunciada de viva voz incluya, a modo de antecedentes de hecho, un resumen suficiente de los que hayan sido objeto de debate en el proceso; que declare expresamente los hechos que estime probados, apreciando los elementos de convicción y haciendo referencia a los razonamientos que le han llevado a esta conclusión; y que fundamente suficientemente los pronunciamientos del fallo. 

La norma proyectada, además, prevé la “ulterior redacción por el juez o magistrado del encabezamiento, los hechos probados, la mera referencia a la motivación pronunciada de viva voz, dándose por reproducida, y el fallo íntegro, con expresa indicación de su firmeza o, en su caso, de los recursos que procedan, órgano ante el que deben interponerse y plazo para ello”, lo que en opinión del Pleno del CGPJ probablemente desincentive el dictado oral de sentencias. 

Procedimientos testigo y extensión de efectos: Otra de las novedades es la introducción en el ámbito de la jurisdicción social del procedimiento testigo, que el informe valora positivamente tanto desde el punto de vista de la potenciación de la seguridad jurídica como desde la perspectiva de la economía procesal y la evitación de pleitos reiterativos. La misma valoración positiva merece la implementación, como medida conexa, de la expresa previsión de la extensión de efectos en caso de procedimiento testigo. 

Despido verbal: El anteproyecto introduce el despido verbal -aquel que se produce, normalmente por desaparición de la empresa, sin que esta tramite la baja del trabajador ante la Tesorería General de la Seguridad Social- como uno de los supuestos incluidos entre los de tramitación preferente. El informe valora positivamente la modificación, pero advierte de que muchos otros procedimientos -vacaciones, derechos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral, tutela de derechos fundamentales y libertades públicas, etc.- ya están sujetos a la regla de tramitación preferente, lo que puede hacer perder virtualidad y eficacia a la medida. También considera que la ley debería contemplar debidamente la intervención del Fondo de Garantía Salarial (FOGASA) en los supuestos de despido verbal. 

El texto ha salido adelante con 12 votos a favor y 8 en contra

El informe ha sido aprobado con los votos a favor del presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial, Carlos Lesmes, y de los vocales Mar Cabrejas, Ángeles Carmona, Victoria Cinto, Álvaro Cuesta, Nuria Díaz, Juan Manuel Fernández, Juan Martínez Moya, Gerardo Martínez Tristán, Rafael Mozo, Wenceslao Olea y Concepción Sáez. Han votado en contra los vocales Roser Bach, José Antonio Ballestero, Vicente Guilarte, Carmen Llombart, José María Macías, Enrique Lucas, Clara Martínez de Careaga y Pilar Sepúlveda. 

El vocal Vicente Guilarte ha anunciado la formulación de un voto particular discrepante, al que se adherirán los vocales Roser Bach, José Antonio Ballestero, Enrique Lucas y José María Macías. El vocal Juan Manuel Fernández formulará un voto particular concurrente.  

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