El Consejo ha aprobado definitivamente un reglamento que establece procedimientos comunes para el retorno de nacionales de terceros países en situación irregular. Las nuevas normas refuerzan las obligaciones de cooperación, facilitan el reconocimiento de decisiones entre Estados miembros y permiten acuerdos sobre centros de retorno en terceros países, con garantías de protección de los derechos fundamentales.

Antecedentes

La reforma se integra en el enfoque global de la Unión sobre migración y complementa el Pacto sobre Migración y Asilo. Su finalidad es mejorar la ejecución de las decisiones de retorno y reforzar la cooperación entre las autoridades nacionales. Según los datos recogidos en el comunicado del Consejo, aproximadamente dos de cada tres personas a las que se ordena abandonar la Unión no cumplen esa obligación, una circunstancia que ha impulsado la revisión de los instrumentos disponibles.

El nuevo reglamento establece un sistema común para el retorno de nacionales de terceros países en situación irregular y sustituye el marco constituido por la Directiva 2008/115/CE, la Directiva 2001/40/CE sobre reconocimiento mutuo de decisiones de expulsión y la Decisión 2004/191/CE relativa a la compensación de los desequilibrios financieros derivados de ese reconocimiento. La utilización de un reglamento responde al propósito de disponer de reglas directamente aplicables y reducir las diferencias entre los procedimientos nacionales.

El sistema combina obligaciones para las personas afectadas, instrumentos de cooperación administrativa, medidas específicas ante riesgos para la seguridad y nuevas posibilidades de colaboración con terceros países. Su aplicación debe respetar los derechos fundamentales, el principio de no devolución y las garantías previstas para las personas vulnerables y los menores.

Obligación de retorno y cooperación con las autoridades

Las nuevas normas obligan a los nacionales de terceros países que carezcan de derecho a permanecer a abandonar el Estado miembro correspondiente y a cooperar con las autoridades durante el procedimiento. El deber de cooperación pretende facilitar la identificación, la obtención de la documentación necesaria y la preparación y ejecución del retorno.

El incumplimiento puede dar lugar a medidas efectivas y proporcionadas, entre ellas la denegación o reducción de determinadas prestaciones y ayudas cuando lo permita la legislación nacional. El reglamento establece expresamente que esa reducción no puede impedir que la persona atienda sus necesidades básicas. También contempla la denegación o disminución de los incentivos al retorno voluntario y de la asistencia para el retorno y la reintegración, la retirada o denegación de permisos de trabajo cuando esté prevista en el Derecho nacional y la ampliación de las prohibiciones de entrada dentro de los límites aplicables.

Asimismo, podrán imponerse sanciones económicas y, cuando lo disponga la legislación nacional, sanciones penales. El conjunto de estas consecuencias queda sujeto a las exigencias de proporcionalidad y a las garantías que rigen el procedimiento.

Orden Europea de Retorno y reconocimiento mutuo

El reglamento introduce la Orden Europea de Retorno, un formulario común que recogerá los elementos esenciales de las decisiones adoptadas por las autoridades nacionales. Su función es proporcionar a los demás Estados miembros la información necesaria para reconocer esas decisiones y facilitar su ejecución, evitando que el desplazamiento de una persona dentro de la Unión obligue a repetir innecesariamente las actuaciones administrativas.

El reconocimiento mutuo continuará siendo voluntario en una primera fase. La Comisión deberá revisar su funcionamiento a los tres años de la entrada en vigor del reglamento y podrá presentar una propuesta legislativa para establecer su obligatoriedad. La reforma distingue, por tanto, entre la normalización de la información contenida en las decisiones y una eventual ampliación posterior de los efectos de su reconocimiento.

Medidas específicas ante riesgos para la seguridad

Las decisiones de retorno relativas a personas que representen riesgos para la seguridad deberán tramitarse y ejecutarse con carácter prioritario. El reglamento contempla medidas específicas para esos supuestos, entre ellas prohibiciones de entrada de duración superior a los límites generales e incluso indefinidas, siempre que estén justificadas y resulten proporcionadas al riesgo apreciado.

También permite períodos de internamiento que excedan de veinticuatro meses. Las prolongaciones deberán ser determinadas por un órgano jurisdiccional atendiendo a las circunstancias individuales y estarán sujetas a revisión judicial, al menos, cada tres meses. La aplicación de este régimen exige valorar el riesgo concreto y observar las garantías correspondientes a la privación de libertad.

Duración del internamiento y control de su mantenimiento

El reglamento dispone que el internamiento debe mantenerse durante el menor tiempo posible y únicamente mientras concurran sus presupuestos y resulte necesario para asegurar el retorno. Cuando desaparezcan los motivos que lo justifican, la persona deberá ser puesta en libertad, sin perjuicio de otras medidas legalmente aplicables.

Con carácter general, la duración no podrá superar doce meses en un Estado miembro. Ese período podrá ampliarse hasta veinticuatro meses cuando el procedimiento se prolongue por falta de cooperación, demoras en la obtención de documentos de terceros países u otras circunstancias excepcionales previstas en la legislación nacional.

Además del régimen específico por razones de seguridad, el texto contempla períodos adicionales que, en conjunto, no podrán exceder de seis meses cuando exista riesgo de fuga y un cambio de circunstancias permita apreciar una perspectiva razonable de expulsión. Entre esos cambios figuran la aparición de información relevante sobre la identidad, la obtención o la posibilidad razonable de obtener un documento de viaje y la mejora de la cooperación con el tercer país correspondiente. En tales casos, las autoridades deberán dar prioridad al expediente para reducir al mínimo la duración del internamiento.

Centros de retorno y acuerdos con terceros países

El nuevo marco permite a los Estados miembros celebrar acuerdos o arreglos con terceros países para trasladar a ellos a personas sujetas a decisiones de retorno, abriendo la posibilidad de establecer centros de retorno fuera de la Unión. Esa cooperación únicamente podrá desarrollarse con países que respeten las normas internacionales de derechos humanos y los principios del Derecho internacional, incluido el principio de no devolución.

Los acuerdos deberán precisar los procedimientos de traslado, las condiciones de estancia y las obligaciones y responsabilidades de cada parte. También deberán regular las consecuencias de su incumplimiento y de los cambios significativos que deterioren la situación en el país receptor. Cuando se prevea un retorno ulterior a otro país, deberán establecerse las consecuencias de que ese traslado no sea posible y un órgano o mecanismo independiente encargado de supervisar la aplicación efectiva del acuerdo.

Los Estados miembros deberán informar a la Comisión y a los demás Estados miembros de los acuerdos celebrados antes de su entrada en vigor o de su aplicación provisional, así como de sus modificaciones y terminación. Los menores no acompañados quedan excluidos de los traslados realizados mediante este mecanismo.

Derechos fundamentales y protección de los menores

La eficacia de los procedimientos de retorno queda vinculada al respeto de los derechos fundamentales y de las obligaciones internacionales de protección. El principio de no devolución debe observarse en todas las actuaciones, incluidos los traslados a terceros países y las operaciones que puedan conducir a un retorno posterior.

El interés superior del menor constituye una consideración primordial en la aplicación del reglamento. El texto incorpora disposiciones específicas sobre determinación de la edad, representación y retorno de menores no acompañados. Asimismo, exige un sistema independiente de supervisión de las expulsiones, para el que los Estados miembros podrán recurrir a mecanismos ya existentes.

Actuaciones futuras

El reglamento se publicará en el Diario Oficial de la Unión Europea y entrará en vigor al día siguiente de su publicación. Su aplicación será escalonada: determinadas disposiciones, incluidas las relativas a los acuerdos con terceros países que permiten establecer centros de retorno, serán aplicables desde la entrada en vigor, junto con las garantías que el texto identifica para esa primera fase.

Las restantes disposiciones se aplicarán a los doce meses, con el fin de permitir las adaptaciones administrativas y operativas necesarias. A los tres años de la entrada en vigor, la Comisión revisará el funcionamiento del reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno y valorará la presentación de una propuesta para hacerlo obligatorio.