La Sentencia del Tribunal Constitucional 157/2021, de 16 de septiembre (ponente: Encarnación Roca Trías) resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno contra el art. 2 de la Ley Foral 21/2019, de 4 de abril, de modificación y actualización de la Compilación del Derecho civil foral de Navarra o Fuero Nuevo, en cuanto a la redacción que otorga a las leyes 11, 12, 54, párrafo segundo de la letra c); 72, último párrafo; 471, último párrafo; 483, párrafo segundo; 495, párrafos segundo y tercero; 511 y 544 de la Compilación.

Se trata de una impugnación de carácter competencial aprobada por el Consejo de Ministros el 14 de enero de 2019.

El abogado del Estado entiende que los preceptos impugnados exceden de las competencias de la Comunidad Foral en materia de Derecho civil y son contrarios a las que, en todo caso, corresponden al Estado conforme al art. 149.1.8 CE. Concretamente, se consideran vulneradas las competencias exclusivas estatales en materia de ordenación de los registros e instrumentos públicos, de fijación de bases de las obligaciones contractuales y de establecimiento de las normas para resolver los conflictos de leyes. La única excepción a tal planteamiento procesal es la impugnación de los párrafos segundo y tercero de la ley 495 pues, según el recurrente, el párrafo segundo, además de vulnerar las bases de las obligaciones contractuales, no constituiría un desarrollo constitucionalmente admisible del Derecho civil foral conforme al art. 149.1.8 CE, y el párrafo tercero sería contrario a las competencias estatales en materia de legislación procesal del art. 149.1.6 CE.

Al recurso se opusieron las representaciones procesales del Gobierno y del Parlamento de Navarra, considerando que las normas impugnadas responden a un ejercicio adecuado de las competencias de la Comunidad Foral, reconocidas en el art. 48 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra. A ello han añadido que muchos de los preceptos ahora impugnados ya se incluían en la Compilación del Derecho civil foral de Navarra o Fuero Nuevo aprobada por la Ley 1/1973, de 1 de marzo, o bien han sido regulados por otras comunidades autónomas con competencia en materia civil, sin generar controversia alguna. Asimismo, el letrado del Gobierno foral ha alegado el carácter histórico de la competencia de Navarra en materia de Derecho civil, de suerte que esa competencia no estaría limitada por lo dispuesto en el art. 149.1.8 CE, sino solamente por las competencias del Estado inherentes a la unidad constitucional en los términos del art. 2.2 LORAFNA.

 

Entre otras consideraciones la presente sentencia se refiere a

 

“8. Impugnación de las leyes 11 y 12 por infringir la competencia estatal en materia de normas sobre conflictos de leyes.

 

Desde otra perspectiva competencial se plantea la impugnación de las leyes 11 y 12, en las que se regulan la ‘determinación de la condición civil’ y la ‘condición foral de las personas jurídicas’, respectivamente.

Según la ley 11: ‘La condición foral de navarro determina el sometimiento al Derecho civil foral de Navarra. La condición foral se regulará por las normas generales del Estado en materia de vecindad civil, respetando el principio de paridad de ordenamientos’.

Por su parte, la ley 12 dispone que ‘en las personas jurídicas cuya regulación sea competencia de la Comunidad Foral de Navarra, la condición foral se determinará por su domicilio en Navarra, debiendo estar sujetas al Derecho de Navarra’.

El abogado del Estado alega que ambas disposiciones vulneran la competencia del Estado para dictar las ‘normas para resolver conflictos de leyes’, competencia cuyo alcance ha sido delimitado por el Tribunal Constitucional en diversas sentencias en las que ha establecido una doctrina sintetizada en la STC 93/2013, de 23 de abril. El letrado del Gobierno foral, por el contrario, estima que se trata de normas dictadas en ejercicio de las competencias que a Navarra reconocen tanto el art. 48 como el art. 5.3 LORAFNA, sin que se invada la competencia del Estado para dictar normas para resolver los conflictos de leyes, en la medida en que la regulación se circunscribe a la enunciación general del concepto de ‘condición civil foral’. Para la representación procesal del Parlamento de Navarra, ambas previsiones derivan del art. 5.3 LORAFNA, sin que se alteren las reglas conflictuales que diseñan los arts. 14, 15 y 16 del Código civil.

El examen de esta impugnación debe partir de la doctrina constitucional al respecto, a la que se refiere la STC 93/2013, FJ 6, que se expresa en los términos siguientes:

‘A fin de responder a la cuestión planteada hemos de partir de nuestra consolidada doctrina, establecida ya en la STC 72/1983, de 29 de julio, FJ 6, la cual recoge, a su vez, lo dispuesto por la Constitución para los supuestos de conflictos de leyes y, en consecuencia, la competencia exclusiva reservada al Estado por el art. 149.1.8 CE en cuanto a las normas para resolver tales conflictos y, por tanto, la facultad de determinar cuál es la norma válida —estatal o autonómica aplicable en cada caso. De acuerdo con ello en las SSTC 156/1993, de 6 de mayo, y 226/1993, de 8 de julio, determinamos que la reserva competencial a favor del Estado para dictar ‘normas para resolver los conflictos de leyes’ ex art. 149.1.8 CE implicaba que se integraba en todo caso en ella la adopción de las normas de conflicto y la definición de cada uno de sus elementos, entre los que se cuenta, y con la mayor relevancia, la determinación de los puntos de conexión que lleven a la aplicación, en supuestos de tráfico jurídico interregional, de uno de los ordenamientos civiles que coexisten en España. Así, en el fundamento jurídico 3 de la primera de las citadas destacamos que ‘[l]a Norma fundamental —siguiendo en esto el precedente del art. 15.1 de la Constitución republicana— optó, inequívocamente, por un sistema estatal y, por tanto, uniforme de Derecho civil interregional y excluyó, en la misma medida, que pudieran las comunidades autónomas establecer regímenes peculiares para la resolución de los conflictos de leyes, ya por la vía de articular puntos de conexión diversos a los dispuestos en la legislación general ya, en otra hipótesis, por medio de la redefinición, alteración o manipulación de tales puntos de conexión. Esta es, en definitiva, una materia enteramente sustraída por el art. 149.1.8 a la acción normativa de las comunidades autónomas y atribuida ‘en todo caso’ a la legislación del Estado’.

De este modo, como recalcamos en la STC 226/1993, de 8 de julio, FJ 6, ‘es a las Cortes Generales a quien corresponde el establecimiento de las normas de conflicto para la resolución de supuestos de tráfico interregional y, antes aún, la definición y regulación, en general, de los puntos de conexión conforme a los cuales han de articularse aquellas reglas. Debe, por consiguiente, el Estado regular el modo de adquisición y régimen jurídico de la vecindad civil (que es criterio para la sujeción al Derecho civil común o al especial o foral y punto de conexión para la determinación de la ley personal: arts. 14.1 y 16.1.1 del Código) y disponer, también, cuál sea la ley aplicable a las relaciones y actos jurídicos en que intervengan sujetos con vecindad civil diversa. Es del todo claro, por ello, que las normas estatales de Derecho civil interregional delimitarán el ámbito de aplicación personal de los varios ordenamientos civiles que coexisten en España, delimitación para la cual no ofrece la Constitución, ciertamente, pauta o criterio positivo alguno’.

Conforme a la doctrina expuesta, la adopción de normas unilaterales o de extensión delimitadoras de los respectivos ámbitos de aplicación espacial y personal de la norma en tanto que técnica de solución de conflictos de leyes, es, por tanto, una tarea que, en principio, resulta vedada a la actuación del legislador autonómico. Quiere ello decir que, en este caso, es al legislador foral a quien corresponde determinar el ámbito de aplicación de las normas que aprueba si bien tal labor no puede ser realizada al margen del principio de territorialidad que limita las normas autonómicas. El propio art. 43 LORAFNA expresa esta idea cuando afirma que ‘[t]odas las facultades y competencias correspondientes a Navarra se entienden referidas a su propio territorio, sin perjuicio de la eficacia personal que, en los supuestos previstos en los convenios para materias fiscales entre Navarra y el Estado o en la legislación estatal, puedan tener las normas dictadas por las instituciones forales’ pues enuncia un principio general —la eficacia territorial de todas las normas forales— y excepciona del mismo, restringiendo de ese modo las previsiones relativas a la eficacia personal de las normas forales, las decisiones relativas al ámbito fiscal derivado del régimen de convenio económico con el Estado así como a lo específicamente dispuesto por el legislador estatal».

1. a) Conforme a tales parámetros deben examinarse los preceptos impugnados comenzando por la ley 11, en la que deben distinguirse tres aspectos diferentes, atendiendo a su redacción.

(i) En su primer inciso esta norma prescribe que ‘[l]a condición foral de navarro determina el sometimiento al Derecho civil foral de Navarra’, lo cual no plantea problema alguno en términos competenciales en cuanto que es equivalente a afirmar que la sujeción al Derecho navarro se determina por la vecindad civil navarra que ostente un sujeto, ya que la referencia a la condición foral es el término con el que Navarra identifica su vecindad civil. La norma en nada altera lo dispuesto en el art. 13 del Código civil y, como se verá inmediatamente, se trata de una regla del Fuero Nuevo que viene exigida por la LORAFNA.

(ii) El segundo inciso de la ley 11 dispone que dicha condición foral ‘se regulará por las normas generales del Estado en materia de vecindad civil’. Se trata de una previsión que concuerda con el art. 5.3 LORAFNA, según el cual ‘la adquisición, conservación, pérdida y recuperación de la condición civil foral de navarro se regirá por lo establecido en la Compilación del Derecho civil foral o Fuero Nuevo de Navarra’. Es decir, de acuerdo con la previsión estatutaria, es el Fuero Nuevo la norma a la que corresponde regular la condición civil foral de navarro a efectos de la aplicación del Derecho civil foral. Ahora bien, dicho mandato estatutario es neutro en términos competenciales, lo que significa que la previsión del Fuero Nuevo debe respetar, al cumplimentarlo, los límites que para la competencia autonómica derivan tanto de la Constitución (art. 149.1.8 CE) como de la propia LORAFNA (art. 48). Límites que se traducen en la necesidad de tener presente que el Estado es el único competente para fijar el ámbito de aplicación de los regímenes jurídicos civiles coexistentes en el territorio nacional, competencia ejercida en la regulación del Código civil, utilizando para ello la noción de vecindad civil, identificada en Navarra con la condición foral. De esta forma la ley 11 ha dado cumplimiento al mandato de la LORAFNA de la única forma posible, desde la perspectiva del respeto al orden competencial, ya que se limita a remitirse a lo que disponga el competente para ello, en coherencia con el carácter de una materia, la utilización del criterio de la vecindad civil como punto de conexión para la determinación del estatuto personal y la ley aplicable, en la que las comunidades autónomas carecen de competencias (STC 158/2019, de 12 de diciembre, FJ 7).

(iii) No puede llegarse a la misma conclusión desestimatoria acerca de la formulación del principio de paridad entre ordenamientos, con la que se cierra la ley 11.

Con esta referencia al principio de paridad de ordenamientos, la ley 11 pretende fijar un criterio que ha de ser respetado en el ejercicio de una indiscutida competencia estatal, cual es la de determinar la relación entre los varios ordenamientos civiles coexistentes en España mediante la reserva atinente a la determinación de las ‘normas sobre conflictos de leyes’.

La doctrina constitucional antes citada ha dejado sentado que la Constitución optó, inequívocamente, por un sistema estatal y, por tanto, uniforme de Derecho civil interregional, de modo que es a las Cortes Generales a quien corresponde el establecimiento de las normas de conflicto para la resolución de supuestos de tráfico interregional y la definición y regulación, en general, de los puntos de conexión conforme a los cuales han de articularse aquellas reglas. Debe, por consiguiente, el Estado disponer cuál sea la ley aplicable a las relaciones y actos jurídicos en que intervengan sujetos con vecindad civil diversa. Tarea en la que la Constitución no ofrece pauta o criterio positivo alguno, sin perjuicio de que la doctrina constitucional haya advertido que no sería admisible la preeminencia incondicionada de uno u otro de los ordenamientos que pueden entrar en colisión, sino que han de fijarse criterios que, como el de la vecindad civil, ‘asegura un igual ámbito de aplicación de todos los ordenamientos civiles’ (STC 156/1993, de 6 de mayo, FJ 3).

En ese contexto, la referencia de la norma foral al respeto al principio de paridad de ordenamientos parece querer aludir precisamente a la necesidad de asegurar esa posición de igualdad que se acaba de mencionar a la hora de fijar las normas para resolver los conflictos de leyes. Pero sucede que ese objetivo de garantizar la posición de igualdad de los ordenamientos civiles es ajeno a las competencias autonómicas, en cuanto que corresponde al Estado al dictar las normas de conflicto aplicables, sin que pueda el legislador foral pretender fijar un criterio al ejercicio de la competencia estatal allí donde no lo ha hecho la propia Constitución. Determinar cuál es la ley aplicable en los conflictos interregionales derivados de la potencial concurrencia de legislaciones diversas en la regulación de una situación le corresponde en exclusiva al Estado mediante el establecimiento de las normas de conflicto en estos supuestos. De esta manera, la uniformidad de la norma de conflicto que diseña el legislador estatal, basada en la vecindad civil, es la que garantiza ese principio de paridad de los ordenamientos civiles, en cuanto que esa común conexión con la vecindad civil es la que asegura un igual ámbito de aplicación de todos los ordenamientos civiles, sin que nada corresponda decir al legislador foral, dado el carácter exclusivo de la competencia estatal al respecto. Eso es lo que resulta de la doctrina constitucional (STC 226/1993, de 8 de junio, FJ 2) al señalar que el art. 149.1.8 CE ‘viene solo a posibilitar una posición de paridad, si así quiere decirse, entre los derechos especiales o forales, y entre ellos y el Derecho civil general o común, por vía de la atribución en exclusiva al Estado de la competencia sobre las ‘normas para resolver los conflictos de leyes’, competencia que en principio asegura —como hemos dicho en la reciente STC 156/1993— ‘un igual ámbito de aplicación de todos los ordenamientos civiles’ (fundamento jurídico 3). Tan solo en estos términos, y con las reservas dichas y las salvedades que se harán, cabría hablar de paridad entre ordenamientos civiles, paridad resultante, en definitiva, de la uniformidad de régimen en materia de Derecho interregional privado que la Constitución inequívocamente dispuso’.

En atención a esta doctrina hay que concluir que el último inciso de la ley 11, ‘respetando el principio de paridad de ordenamientos’, introduce una norma de conflicto que es contraria al orden competencial e inconstitucional y nula. Declaración de inconstitucionalidad que no ha de afectar al resto del enunciado del precepto, frente al que, depurado así del vicio apreciado, no cabe ya reproche alguno de inconstitucionalidad.

1. b) La ley 12 prescribe que la condición foral (o vecindad civil navarra) de determinadas personas jurídicas, aquellas sobre la que la Comunidad Foral ostente competencias, se determinará por su domicilio en Navarra.

A diferencia de la ley 11, no hay aquí una remisión, sino que se está estableciendo un criterio para la adquisición, pérdida y recuperación de la vecindad civil con fundamento en el domicilio, estableciendo con ello la ley aplicable a dichas personas jurídicas e incidiendo en la determinación de las normas para resolver los conflictos de leyes que solo al Estado compete. Se trata de una cuestión reservada con carácter exclusivo a la legislación estatal en el que las comunidades autónomas tienen vedado el establecimiento de su propia normativa al respecto, por más que se adecuen materialmente a lo dispuesto por el legislador estatal. No salva la inconstitucionalidad apreciada el hecho de que el precepto haga referencia a las personas jurídicas sometidas a las competencias de la Comunidad Foral, pues también es el Estado, en ejercicio de sus competencias sobre el sector material de actividad de dichas personas jurídicas, el que, en su caso, debe establecer cuál es el punto de conexión territorial determinante de la competencia autonómica. La fijación de dicho punto de conexión se integra en la competencia sustantiva de que se trate, correspondiendo al Estado precisar los criterios y puntos de conexión que sea menester fijar para determinar el ámbito de ejercicio de las competencias autonómicas en coherencia con su carácter territorialmente limitado (por todas, STC 330/1994, de 15 de diciembre, FJ 6).

En suma, el inciso ‘respetando el principio de paridad de ordenamientos’ de la ley 11 y la ley 12 son inconstitucionales y nulos’”.

 

La decisión incluye votos particulares de Andrés Ollero Tassara, Antonio Narváez Rodríguez, Ricardo Enríquez Sancho