El Tribunal General de la Unión Europea anula las decisiones del Consejo relativas a los acuerdos entre la UE y Marruecos que incluyen el Sáhara Occidental (STG 29 septiembre 2021, asuntos T-344/19 y T-356/19)

La Sentencia del Tribunal General de 29 de septiembre de 2021 (asuntos acumulados T-344/19 y T-356/19: Frente Polisario /Consejo) anula las decisiones del Consejo relativas, por una parte, al Acuerdo entre la UE y Marruecos por el que se modifican las preferencias arancelarias concedidas por la UE a los productos de origen marroquí y, por otra parte, a su acuerdo de colaboración de pesca sostenible. No obstante, los efectos de esas decisiones se mantienen durante un cierto período de tiempo, con el fin de preservar la acción exterior de la Unión y la seguridad jurídica de sus compromisos internacionales.

Estos asuntos versan sobre recursos de anulación interpuestos por el Frente Popular para la Liberación de Saguía el Hamra y Río de Oro (Frente Polisario) contra dos decisiones del Consejo por las que se aprueba la celebración de acuerdos entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos (Decisión (UE) 2019/2017 del Consejo, de 28 de enero de 2019, relativa a la celebración del Acuerdo en forma de Canje de Notas entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos sobre la modificación de los Protocolos nº 1 y nº 4 del Acuerdo Euromediterráneo por el que se crea una Asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y el Reino de Marruecos, por otra – decisiones impugnadas-).

Los acuerdos aprobados mediante las decisiones impugnadas («acuerdos controvertidos») son el resultado de negociaciones llevadas a cabo en nombre de la Unión, con Marruecos, a raíz de dos sentencias pronunciadas por el Tribunal de Justicia (Sentencias de 21 de diciembre de 2016, as. C-104/16 P: Consejo/Frente Polisario, y de 27 de febrero de 2018, as. C-266/16: Western Sahara Campaign UK), con el fin de modificar los acuerdos anteriores. Por una parte, se trataba de celebrar un acuerdo que modificara los Protocolos del Acuerdo Euromediterráneo de asociación (Acuerdo Euromediterráneo por el que se crea una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y el Reino de Marruecos, por otra), relativos al régimen aplicable a la importación en la Unión Europea de los productos agrícolas originarios de Marruecos y a la definición del concepto de «productos originarios», para hacer extensivo a los productos procedentes del Sáhara Occidental exportados bajo el control de las autoridades aduaneras marroquíes el beneficio de las preferencias arancelarias concedidas a los productos de origen marroquí exportados a la Unión. Por otra parte, se quería modificar el Acuerdo de Pesca entre la Comunidad Europea y Marruecos y, en particular, incluir en el ámbito de aplicación de dicho Acuerdo las aguas adyacentes al territorio del Sáhara Occidental.

El Frente Polisario pidió la anulación de las decisiones impugnadas mediante escritos de demanda presentados en 2019. Afirmando actuar «en nombre del pueblo saharaui», alega entre otras cosas que el Consejo incumplió las obligaciones que incumbían a la Unión en el marco de sus relaciones con Marruecos en virtud del Derecho de la Unión y del Derecho Internacional al haber aprobado los acuerdos controvertidos, mediante las decisiones impugnadas, sin el consentimiento de dicho pueblo. En efecto, según el Frente Polisario, los mencionados acuerdos se aplican al Sáhara Occidental, prevén la explotación de sus recursos naturales y favorecen la política anexionista de Marruecos sobre dicho territorio. Además, aduce que el segundo de esos Acuerdos también se aplica a las aguas adyacentes al citado territorio. En concreto, el Frente Polisario sostiene que los Acuerdos no son conformes con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sentada en las sentencias Consejo/Frente Polisario (C-104/16 P) y Western Sahara Campaign UK (C-266/16), que en su opinión excluyen esa aplicación territorial.

Mediante sus sentencias en el asunto T-279/19, por una parte, y en los asuntos acumulados T344/19 y T-356/19, por otra parte, el Tribunal General anula las decisiones impugnadas, decidiendo no obstante que sus efectos se mantengan durante un cierto período de tiempo, pues su anulación con efectos inmediatos podría tener graves consecuencias sobre la acción exterior de la Unión y poner en cuestión la seguridad jurídica de los compromisos internacionales asumidos por esta. En cambio, el Tribunal General declara inadmisible el recurso del Frente Polisario en el asunto T-356/19, interpuesto contra el Reglamento relativo al reparto de las posibilidades de pesca en virtud del Acuerdo de colaboración de pesca, por considerar que no lo afecta directamente (Reglamento (UE) 2019/440, del Consejo, de 29 de noviembre de 2018, relativo al reparto de las posibilidades de pesca en virtud del Acuerdo de colaboración de pesca sostenible entre la Unión Europea y el Reino de Marruecos y de su Protocolo de aplicación).

Apreciación del Tribunal General

Sobre la admisibilidad del recurso

En primer lugar, el Tribunal General comprueba si el Frente Polisario tiene capacidad procesal ante los órganos jurisdiccionales de la Unión. En efecto, según el Consejo y las partes intervinientes, el Frente Polisario no tiene personalidad jurídica en virtud del Derecho interno de un Estado miembro, no es un sujeto de Derecho Internacional y no reúne los criterios establecidos por los órganos jurisdiccionales de la Unión para reconocer capacidad procesal a una entidad carente de personalidad jurídica. En su opinión, el Frente Polisario no sería una persona jurídica en el sentido del art. 263 TFUE, párrafo cuarto.

Citando su jurisprudencia anterior, el Tribunal General precisa que esta no excluye que la capacidad de actuar ante el juez de la Unión pueda reconocerse a una entidad, independientemente de su personalidad jurídica de Derecho interno, especialmente si así lo requieren las exigencias de la tutela judicial efectiva, pues debe descartarse una interpretación restrictiva del concepto de persona jurídica. Al examinar la cuestión de si el Frente Polisario tiene personalidad jurídica en Derecho Internacional público, el Tribunal General estima que el papel y la representatividad del Frente Polisario le confieren capacidad procesal ante el juez de la Unión.

A este respecto, el Tribunal General hace constar que el Frente Polisario goza de reconocimiento a nivel internacional como representante del pueblo del Sáhara Occidental, aun suponiendo que dicho reconocimiento se inscriba en el marco limitado del proceso de autodeterminación del citado territorio. Además, su participación en ese proceso implica que cuenta con la autonomía y la responsabilidad necesarias para actuar en ese contexto. Por último, las exigencias de la tutela judicial efectiva requieren que se reconozca al Frente Polisario la capacidad de recurrir ante el Tribunal General para defender el derecho a la autodeterminación del pueblo del Sáhara Occidental. El Tribunal General concluye por tanto a partir de ahí que el Frente Polisario es una persona jurídica en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, y desestima la causa de inadmisión del Consejo.

En segundo lugar, el Tribunal General examina la causa de inadmisión del Consejo basada en la falta de legitimación del Frente Polisario. En cuanto a la cuestión de si las decisiones impugnadas afectan directamente al Frente Polisario, el Tribunal General destaca que una decisión de celebrar un acuerdo internacional en nombre de la Unión es un elemento constitutivo de dicho acuerdo y que, por lo tanto, los efectos de la aplicación de ese acuerdo sobre la situación jurídica de un tercero son pertinentes para apreciar si resulta directamente afectado por la decisión de que se trate. En este caso, con el fin de defender los derechos que para el pueblo del Sáhara Occidental emanan de las reglas del Derecho Internacional que vinculan a la Unión, el Frente Polisario debe poder invocar los efectos de los acuerdos controvertidos sobre los citados derechos para demostrar que le afectan directamente. Pues bien, el Tribunal General considera que, en la medida en que los acuerdos controvertidos se aplican expresamente al Sáhara Occidental, así como, por lo que respecta al segundo de esos acuerdos, a las aguas adyacentes a este, afectan al pueblo de dicho territorio y requerían que se obtuviera su consentimiento. Por consiguiente, el Tribunal General concluye que las decisiones impugnadas tienen efectos directos sobre la situación jurídica del Frente Polisario en su calidad de representante de ese pueblo y de parte en el proceso de autodeterminación de dicho territorio. Por último, el Tribunal General subraya que, en lo tocante a su aplicación territorial, la puesta en práctica de los acuerdos controvertidos tiene un carácter puramente automático y no deja ninguna facultad de apreciación a sus destinatarios.

En lo que respecta a si el Frente Polisario resulta individualmente afectado, el Tribunal General señala que, habida cuenta de las circunstancias que han llevado a concluir que resulta directamente afectado, en particular de su situación jurídica como representante del pueblo del Sáhara Occidental y como parte en el proceso de autodeterminación de ese territorio, debe considerarse que el Frente Polisario resulta afectado por las decisiones impugnadas debido a cualidades particulares que lo individualizan de manera análoga a como lo sería el destinatario de esas decisiones.

Sobre el carácter fundamentado del recurso

En lo concerniente al fondo y, más concretamente, a la cuestión de si el Consejo incumplió la obligación de ajustarse a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las reglas de Derecho Internacional aplicables a los acuerdos controvertidos, el Tribunal General indica que, en la sentencia Consejo/Frente Polisario, el Tribunal de Justicia dedujo del principio de autodeterminación y del principio de efecto relativo de los tratados obligaciones claras, precisas e incondicionales que han de presidir las relaciones entre la Unión y Marruecos en lo tocante al Sáhara Occidental: por una parte, el respeto de su estatuto separado y distinto y, por otra parte, la obligación de garantizar el consentimiento de su pueblo en caso de aplicación del Acuerdo de asociación sobre dicho territorio. En consecuencia, el Frente Polisario debe poder invocar contra las decisiones impugnadas el incumplimiento de las mencionadas obligaciones, en la medida en que dicho incumplimiento puede afectar a ese pueblo, en su calidad de tercero respecto de un acuerdo celebrado entre la Unión y Marruecos. En este contexto, el Tribunal General rechaza la alegación esgrimida por el Frente Polisario según la cual la Unión y Marruecos no pueden celebrar un acuerdo aplicable al Sáhara Occidental, puesto que esta hipótesis no queda descartada por el Derecho Internacional, tal y como lo interpreta el Tribunal de Justicia.

En contrapartida, el Tribunal General acoge la alegación del Frente Polisario mediante la que alega que no se ha respetado la exigencia relativa al consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental, en su calidad de tercero respecto de los acuerdos controvertidos, en el sentido del principio de efecto relativo de los Tratados.

A este respecto, por una parte, el Tribunal General considera que no es aplicable en este caso la regla del Derecho Internacional en virtud de la cual el consentimiento de un tercero respecto de un acuerdo internacional puede presumirse cuando la intención de las partes en dicho acuerdo haya sido concederle derechos, puesto que la finalidad de los acuerdos controvertidos no es conceder derechos a dicho pueblo, sino que le imponen, en cambio, obligaciones.

Por otra parte, el Tribunal General destaca que, cuando una regla de Derecho Internacional exige el consentimiento de una parte o de un tercero, la expresión de dicho consentimiento condiciona la validez del acto para el que se requiere, la validez de ese propio consentimiento depende de su carácter libre y auténtico, y ese acto es oponible a la parte o al tercero que haya dado válidamente su consentimiento al respecto. Sin embargo, no puede considerarse que las gestiones emprendidas por las autoridades de la Unión antes de que se celebraran los acuerdos controvertidos permitieran obtener el consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental respecto de dichos acuerdos, conforme al principio de efecto relativo de los tratados, tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia. El Tribunal General precisa en este sentido que la facultad de apreciación de las instituciones en el marco de las relaciones exteriores no les permitía, en este caso, decidir si podían ajustarse o no a esta exigencia.

En particular, el Tribunal General hace constar, para empezar, que, habida cuenta, por una parte, del alcance jurídico del concepto de «pueblo» en Derecho Internacional y del concepto de «consentimiento», por otra parte, las «consultas» a las «poblaciones afectadas» organizadas por las instituciones no pudieron fructificar en la expresión del consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental. Ese enfoque permitió, como mucho, recabar la opinión de las partes afectadas, sin que dicha opinión condicionase la validez de los acuerdos controvertidos ni vinculase a las partes, único modo en que podrían resultarles oponibles. Seguidamente, el Tribunal General considera que los diferentes elementos relativos a la situación particular del Sáhara Occidental invocados por el Consejo no demuestran que fuera imposible en la práctica obtener el consentimiento del pueblo del Sáhara Occidental respecto de los acuerdos controvertidos, en su calidad de tercero respecto de los mismos. Por último, el Tribunal General destaca que las instituciones no pueden utilizar el escrito del consejero jurídico de la ONU de 29 de enero de 2002 como fundamento válido para reemplazar la exigencia de que se expresara dicho consentimiento por el criterio de los beneficios de los acuerdos controvertidos para las poblaciones afectadas. El Tribunal General concluye que el Consejo no tuvo suficientemente en cuenta todos los elementos pertinentes relativos a la situación del Sáhara Occidental y consideró erróneamente que gozaba de un margen de apreciación para decidir si procedía atenerse a dicha exigencia.

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