La Comisión Europea presentó el 9 de septiembre de 2026 una  propuesta de Reglamento sobre vivienda asequible (Affordable Housing Act) destinada a proporcionar seguridad jurídica a las autoridades nacionales, regionales y locales que adopten medidas frente a las dificultades de acceso a la vivienda. La iniciativa establece por primera vez un marco europeo común para determinar las «zonas sometidas a presión residencial» y valorar, a la luz de las reglas del mercado interior, las restricciones relativas a alquileres de corta duración, segundas residencias o viviendas desocupadas. La propuesta preserva las competencias nacionales en materia de vivienda y somete las intervenciones a exigencias de no discriminación, necesidad, proporcionalidad, limitación temporal y respeto de los derechos fundamentales.

Antecedentes

Acceso y disponibilidad de vivienda se han convertido en una preocupación creciente dentro de la Unión Europea, con manifestaciones particularmente intensas en determinadas ciudades, áreas metropolitanas, islas y destinos turísticos. Según el Eurobarómetro de junio de 2025 utilizado por la Comisión para fundamentar la iniciativa, el 40 % de los europeos considera que la vivienda asequible representa un problema inmediato y urgente en el lugar donde reside, porcentaje que alcanza el 51 % entre quienes viven en ciudades. Las consecuencias desbordan, a juicio de la institución, el ámbito estrictamente social, pues la dificultad para encontrar vivienda a precios accesibles limita la movilidad laboral y educativa, dificulta la emancipación de los jóvenes y puede afectar a la competitividad de la economía europea. A una insuficiencia de oferta particularmente acusada en determinados mercados se añade la utilización de una proporción significativa del parque residencial para finalidades diferentes de la residencia habitual, fenómeno que comprende los alquileres de corta duración, las segundas residencias y los períodos prolongados de desocupación. Entre 2018 y 2024, la actividad de alquiler de corta duración desarrollada a través de las cuatro principales plataformas aumentó un 93 % en la Unión, aunque con diferencias territoriales muy apreciables; como ejemplo de especial concentración, la Comisión señala que en el centro de Madrid existen aproximadamente 40 alquileres de corta duración por cada 100 viviendas disponibles en el mercado de alquiler de larga duración.

Diversas autoridades nacionales y locales han respondido a estas tensiones mediante restricciones sobre determinados usos de los inmuebles, encontrándose en ocasiones con litigios acerca de su compatibilidad con el Derecho de la Unión. Política de vivienda y regulación urbanística permanecen esencialmente dentro de las competencias de los Estados miembros y de sus autoridades territoriales, mientras las medidas adoptadas en esos ámbitos pueden incidir sobre la libre prestación de servicios, la libre circulación de capitales, las inversiones o el ejercicio del derecho de propiedad y quedan, por ello, sometidas a las exigencias derivadas del mercado interior. Hasta ahora, su valoración descansaba fundamentalmente en las disposiciones de los Tratados, la Directiva 2006/123/CE relativa a los servicios en el mercado interior y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, marco que la Comisión considera insuficientemente operativo para resolver algunos de los complejos problemas planteados por los mercados locales de vivienda. Las diferencias de aplicación, la incertidumbre jurídica y la litigiosidad resultante habían llevado a varios Estados miembros y grandes ciudades europeas a reclamar criterios más claros para determinar cuándo una restricción puede considerarse compatible con las libertades europeas.

La iniciativa responde, asimismo, al compromiso asumido por la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, en su discurso sobre el estado de la Unión de septiembre de 2025, cuando anunció una actuación legislativa europea destinada a afrontar las dificultades de acceso a una vivienda asequible. El nuevo Reglamento se integra como una de las iniciativas principales del Plan Europeo de Vivienda Asequible, presentado por la Comisión en diciembre de 2025, y completa otras actuaciones dirigidas a movilizar inversión pública y privada en vivienda social y asequible y a reducir el tiempo y los costes asociados a la construcción y renovación. Especial relación guarda con el Reglamento (UE) 2024/1028 sobre recogida e intercambio de datos relativos a los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración, aplicable desde mayo de 2026: este último establece instrumentos de registro, recopilación e intercambio de información, mientras la nueva iniciativa proporciona el marco dentro del cual las autoridades podrán utilizar esos datos para justificar medidas que incidan sobre los alquileres de corta duración.

Contenido de la iniciativa

Pieza central de la propuesta es la creación, por primera vez, de un marco europeo común para valorar las medidas relativas a la vivienda que puedan afectar al mercado interior. El Reglamento no determina qué política de vivienda deben desarrollar los Estados miembros, tampoco atribuye a la Unión nuevas competencias sobre propiedad inmobiliaria, urbanismo o vivienda. Corresponderá a las autoridades nacionales, regionales y locales decidir si resulta necesario intervenir y elegir, dentro de las competencias que les atribuya su propio Derecho, las medidas que consideren apropiadas. La intervención europea se sitúa en un plano diferente: establecer criterios comunes para examinar si las restricciones que incidan sobre las libertades del mercado interior están justificadas y respetan los principios de no discriminación, necesidad y proporcionalidad. Subsidiariedad y mercado interior delimitan, por consiguiente, los dos extremos entre los que se mueve la propuesta, que busca ofrecer mayor seguridad jurídica sin armonizar las políticas nacionales de vivienda.

Primer presupuesto para aplicar el nuevo régimen será la identificación de una «zona sometida a presión residencial» (area under housing stress) mediante una metodología común asentada sobre datos objetivos y transparentes. El análisis comenzará con una evaluación preliminar basada en la relación entre el precio de la vivienda y los ingresos —price-to-income ratio (PTI)—, a la que seguirá, cuando resulte necesario, un examen más detallado de las condiciones del mercado local, incluida la relación entre oferta y demanda y las tendencias demográficas y poblacionales. Podrán utilizarse datos territorialmente más precisos cuando las medias nacionales o regionales oculten tensiones existentes en barrios, ciudades o áreas turísticas determinadas. Corresponderá a la autoridad nacional, regional o local competente, y no a la Comisión Europea, declarar que una zona se encuentra sometida a presión residencial. Tal apreciación deberá estar respaldada por datos, referirse a un ámbito geográfico determinado, hacerse de manera transparente y quedar sometida a revisión periódica; únicamente será necesaria cuando la autoridad pretenda introducir alguna de las restricciones comprendidas en el Reglamento.

Particular atención dedica la propuesta a los alquileres de corta duración, cuya expansión puede reducir el número de viviendas disponibles para residencia estable en aquellos mercados en los que alcanza una intensidad elevada. El Reglamento no prohíbe ni restringe por sí mismo esta actividad, tampoco regula específicamente una plataforma o determinado modelo empresarial. Cuando una autoridad decida intervenir deberá demostrar, mediante datos relativos al mercado local, que los alquileres de corta duración producen un efecto adverso significativo sobre la asequibilidad o disponibilidad de vivienda y que la actividad afectada contribuye efectivamente a esa presión por su escala, frecuencia o carácter comercial. La Comisión exige, además, que ese efecto significativo pueda acreditarse durante al menos tres años, que la medida resulte necesaria y proporcionada y que otras alternativas menos restrictivas no permitan alcanzar con igual eficacia el objetivo perseguido. Datos obtenidos mediante el Reglamento (UE) 2024/1028 deberán desempeñar un papel especialmente relevante en esta valoración cuando se encuentren disponibles.

Lejos de proporcionar una autorización general para establecer restricciones, el nuevo marco introduce límites materiales y temporales destinados a disciplinar su utilización. Cualquier intervención deberá dirigirse específicamente hacia las actividades que contribuyan de manera demostrable a la presión residencial, quedar suficientemente motivada, respetar los derechos fundamentales y someterse a revisiones periódicas. Las medidas comprendidas en el Reglamento tendrán una duración máxima de cinco años, lo que obligará a reconsiderar su justificación a la vista de la evolución del mercado afectado. Esta exigencia resulta significativa dentro de la lógica de la propuesta: una situación local de escasez puede justificar temporalmente restricciones sobre determinadas actividades económicas o formas de utilización de los inmuebles, aunque la persistencia de tales medidas deberá descansar en una comprobación renovada de las circunstancias que inicialmente las hicieron necesarias.

Segundas residencias, viviendas desocupadas y protección del derecho de propiedad

Alquileres turísticos y de corta duración no agotan los supuestos contemplados por la iniciativa. Algunas autoridades europeas han adoptado o proyectado medidas que afectan a la adquisición o utilización de segundas residencias y a las viviendas mantenidas desocupadas durante períodos prolongados, modalidades de intervención que pueden incidir, entre otras libertades, sobre la libre circulación de capitales. Tampoco en este ámbito introduce la Comisión una prohibición europea ni concede a las autoridades nacionales o locales competencias de las que carezcan conforme a su Derecho interno. La propuesta establece las condiciones que deberán observar cuando, disponiendo ya de la correspondiente competencia, adopten medidas de esta naturaleza por razones relacionadas con la disponibilidad y asequibilidad de la vivienda.

Seguridad jurídica, confianza legítima y derecho de propiedad adquieren aquí una importancia singular. Las medidas deberán basarse en pruebas de una repercusión adversa significativa sobre el mercado residencial, ser no discriminatorias, necesarias, proporcionadas y suficientemente delimitadas, además de respetar los derechos fundamentales. Las condiciones relativas a la adquisición de inmuebles no podrán aplicarse retroactivamente, deberán establecerse disposiciones transitorias adecuadas y las medidas destinadas a combatir la desocupación prolongada habrán de tomar en consideración los períodos de falta de ocupación que respondan a razones justificadas. El Reglamento busca con ello proporcionar a las autoridades un margen de actuación frente a fenómenos locales acreditados, acompañado de garantías que impidan restricciones generales desvinculadas de la situación concreta del mercado de vivienda.

Una regla transitoria relevante preserva, además, las medidas adoptadas antes de la entrada en vigor del futuro Reglamento. Estas no quedarán sometidas retroactivamente al nuevo régimen y seguirán rigiéndose por las disposiciones nacionales y europeas que les resulten aplicables. Las autoridades competentes podrán optar voluntariamente por revisarlas conforme al nuevo marco cuando lo consideren conveniente. Se evita con ello que la nueva legislación obligue a reabrir automáticamente decisiones regulatorias ya adoptadas, al tiempo que se permite utilizar sus criterios de evaluación para revisar medidas anteriores

Una Recomendación dirigida a incrementar la oferta de vivienda

Restricciones sobre determinados usos del parque inmobiliario representan únicamente una vertiente de la respuesta propuesta por la Comisión. El Reglamento se acompaña de una Recomendación sobre asequibilidad y oferta de vivienda en zonas sometidas a presión residencial, cuyo punto de partida es que las medidas restrictivas no pueden reemplazar las actuaciones dirigidas a afrontar las causas estructurales de la escasez, especialmente la insuficiente construcción y rehabilitación de viviendas. Reglamento y Recomendación desempeñan así funciones complementarias: el primero establece las condiciones jurídicas para responder a presiones locales inmediatas que puedan justificar determinadas restricciones; la segunda pretende actuar sobre la oferta a medio y largo plazo mediante planificación, inversión, simplificación administrativa y mejor utilización del parque inmobiliario existente.

Dentro de esta segunda línea, la Comisión propone que las autoridades elaboren Planes de Aceleración de la Vivienda (Housing Acceleration Plans), destinados a movilizar suelo y aumentar la oferta mediante una mejor ordenación territorial, procedimientos más rápidos para la concesión de permisos y actuaciones de renovación, ampliación y transformación de edificios existentes. Se fomenta asimismo el aprovechamiento de viviendas y terrenos vacíos o infrautilizados y la promoción más rápida de vivienda social, asequible y destinada a estudiantes. Las autoridades son invitadas a utilizar plenamente los instrumentos europeos y nacionales de financiación e inversión, incluidas las posibilidades ofrecidas por las normas de la Unión sobre ayudas de Estado, y a reforzar la capacidad productiva del sector de la construcción mediante innovación, aumento de la productividad y métodos industrializados. El planteamiento trata de evitar que la intervención europea sobre los usos residenciales quede reducida a una política restrictiva y vincula expresamente cualquier respuesta duradera al incremento efectivo de la oferta.

Actuaciones futuras

Presentada la propuesta el 9 de septiembre de 2026, el Reglamento sobre vivienda asequible deberá ser examinado ahora por el Parlamento Europeo y el Consejo conforme al procedimiento legislativo ordinario. Su tramitación permitirá determinar el alcance definitivo de un régimen situado en un espacio jurídicamente sensible, en el que confluyen competencias nacionales sobre vivienda y urbanismo, autonomía de las autoridades locales, libre prestación de servicios, libre circulación de capitales, derecho de propiedad y exigencias derivadas de los principios de necesidad y proporcionalidad. Especial importancia tendrá la delimitación de los criterios para identificar las zonas sometidas a presión residencial y para acreditar la relación entre determinados usos de los inmuebles y el deterioro de su disponibilidad o asequibilidad.

Paralelamente, la Comisión seguirá trabajando con los Estados miembros, las autoridades regionales y locales y los restantes sectores interesados en la ejecución del Plan Europeo de Vivienda Asequible. El futuro Reglamento, la Recomendación sobre incremento de la oferta, las nuevas reglas sobre ayudas de Estado para vivienda asequible, la Estrategia Europea para la Construcción de Viviendas y el Reglamento (UE) 2024/1028 sobre alquileres de corta duración forman parte de un conjunto de instrumentos mediante los que la Unión pretende intervenir sobre la crisis residencial sin desplazar las competencias que corresponden a los Estados miembros. La relevancia jurídica de la iniciativa reside justamente en esa articulación: frente a la diversidad de respuestas locales y a la litigiosidad surgida en torno a su compatibilidad con el mercado interior, la Comisión propone establecer un marco común para justificar las restricciones, preservando en manos de las autoridades competentes la decisión sobre la existencia de presión residencial y sobre la conveniencia de intervenir.