La Comisión Europea ha adoptado una nueva estrategia para las nueve regiones ultraperiféricas de la Unión, acompañada de un paquete normativo destinado a adaptar determinadas disposiciones del Derecho de la UE a sus especiales condicionamientos geográficos, económicos y sociales. La iniciativa, sustentada en el art. 349 TFUE, afecta a Guayana Francesa, Guadalupe, Martinica, Mayotte, Reunión, San Martín, las Azores, Madeira y las Islas Canarias y articula sus medidas en torno a la dimensión geoestratégica, la competitividad, la resiliencia y la cohesión social. Las propuestas abarcan, entre otros sectores, agricultura, silvicultura, pesca, migración y fiscalidad y anuncian una consideración más sistemática de las singularidades ultraperiféricas en la futura legislación de la Unión.

Antecedentes

Nueve territorios pertenecientes a Francia, Portugal y España poseen dentro del ordenamiento de la Unión Europea la condición de regiones ultraperiféricas: Guayana Francesa, Guadalupe, Martinica, Mayotte, Reunión y San Martín, en el caso francés; Azores y Madeira, en el portugués, y las Islas Canarias, en el español. Su localización en el Atlántico y el Índico, la cuenca del Caribe y Sudamérica extiende la presencia territorial de la Unión por espacios geográficos muy alejados del continente europeo y explica que su tratamiento jurídico haya quedado asociado tanto a las dificultades estructurales derivadas de la lejanía, insularidad, reducida superficie o dependencia económica de determinados productos como a unas posibilidades específicas relacionadas con su biodiversidad, sus espacios marítimos y su posición en las relaciones de la Unión con terceros países. El Derecho primario reconoce expresamente esta singularidad mediante el art. 349 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que permite al Consejo adoptar medidas específicas destinadas, en particular, a establecer las condiciones para la aplicación de los Tratados en esas regiones, incluidas las políticas comunes, atendiendo a sus características y exigencias particulares.

Sobre esa base jurídica se ha desarrollado durante las últimas décadas una política europea diferenciada que la nueva Comunicación pretende revisar a partir de una lectura más amplia de la ultraperiferia. Las desventajas estructurales permanecen como presupuesto de las medidas de adaptación, aunque la Comisión incorpora ahora con mayor intensidad el valor estratégico de estos territorios para la Unión en materia marítima, comercial, energética, medioambiental, espacial, de seguridad y de cooperación con terceros Estados. Esta orientación aparece igualmente relacionada con la propuesta de Marco Financiero Plurianual 2028-2034, que contempla nuevos Planes Nacionales y Regionales de Asociación para la gestión de los fondos europeos y requiere que Francia, Portugal y España incorporen medidas específicas destinadas a sus respectivas regiones ultraperiféricas. El planteamiento enlaza, por ello, la aplicación diferenciada del Derecho de la Unión permitida por el art. 349 TFUE con la programación financiera y con una consideración transversal de las particularidades de estos territorios en las políticas europeas.

Una nueva estrategia asentada sobre cuatro grandes objetivos

Adoptada por la Comisión Europea, la  nueva Comunicación  plantea una visión estratégica articulada alrededor de cuatro ámbitos estrechamente relacionados.

• El primero pretende aprovechar el potencial geoestratégico de las regiones ultraperiféricas y profundizar su integración regional, procurando una mayor coordinación entre las políticas internas y externas de la Unión y favoreciendo la cooperación con los países vecinos. Comercio, conectividad, seguridad, defensa y seguridad marítima adquieren aquí una importancia particular, pues la situación geográfica de estos territorios permite proyectar la acción europea hacia el Caribe, Sudamérica y los océanos Atlántico e Índico. Esta dimensión lleva a considerar las regiones ultraperiféricas no únicamente como territorios afectados por desventajas permanentes que justifican excepciones o adaptaciones normativas, también como espacios capaces de ampliar el alcance exterior y marítimo de la Unión.
• Un segundo eje se dirige a incrementar la competitividad y el acceso al mercado único, apoyando la especialización en sectores en los que estos territorios disponen de ventajas particulares. La Comisión identifica expresamente la economía azul, las energías renovables, la biotecnología, la investigación y las actividades espaciales, junto con la necesidad de mejorar unas conexiones aéreas y marítimas condicionadas por la distancia respecto del territorio continental europeo. La presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, ha destacado que las regiones ultraperiféricas disponen de «identidades sólidas, recursos únicos y una posición geográfica» que amplía la presencia mundial de Europa, vinculando el éxito de la nueva estrategia a una adaptación más adecuada de las normas europeas a sus realidades locales. Esta orientación supone que la participación en el mercado interior se examine conjuntamente con los costes derivados de la lejanía y con las oportunidades económicas asociadas a la posición y recursos de cada región.
• Resiliencia y preparación forman el tercer componente de la estrategia. La Comisión concede especial atención a la adaptación al cambio climático, la protección de la biodiversidad y la respuesta frente a catástrofes naturales, junto con problemas medioambientales especialmente acusados en determinados territorios, como la proliferación del sargazo. A estas cuestiones se añaden la autonomía energética, la seguridad alimentaria y la protección de infraestructuras críticas, incluidos puertos y cables submarinos. Agricultura y pesca reciben una atención particular por su doble importancia económica y social y por su contribución a reducir la dependencia exterior de territorios alejados de los principales centros europeos de abastecimiento. La vulnerabilidad derivada de la insularidad o la distancia queda vinculada de esta manera a políticas europeas de mayor alcance en materia de energía, seguridad, medio ambiente y protección de las comunicaciones estratégicas.
• Completa el planteamiento un cuarto objetivo dedicado a la equidad social y al apoyo a la población de las regiones ultraperiféricas. Empleo, educación, inclusión social, reducción de la pobreza, vivienda asequible, acceso al agua potable y atención sanitaria aparecen entre los sectores en los que la Comisión considera necesario intensificar la actuación europea. Una atención especial se dirige a los jóvenes y al derecho de las personas a permanecer en el territorio que consideran su hogar, cuestión estrechamente relacionada con las oportunidades educativas y laborales y con los movimientos migratorios hacia el continente. Un nuevo proyecto específicamente destinado a la juventud pretende favorecer su participación como agente de transformación económica y social, mientras otras actuaciones buscarán reforzar la capacidad administrativa y técnica de las autoridades regionales para utilizar de manera más eficaz los fondos, programas e instrumentos europeos.

Un paquete normativo para adaptar el Derecho de la Unión

Mayor interés jurídico presenta el paquete normativo que acompaña a la Comunicación, concebido como una primera traducción legislativa del enfoque estratégico adoptado por la Comisión. Las propuestas prevén adaptaciones específicas de distintas normas europeas con objeto de tomar en consideración las condiciones particulares de las regiones ultraperiféricas y comprenden ámbitos como agricultura, silvicultura, pesca, migración y fiscalidad. La Comisión parte de las posibilidades que ofrece el art. 349 TFUE para introducir un grado de diferenciación normativa compatible con la pertenencia plena de estos territorios a la Unión y al mercado interior. El objetivo declarado consiste en que sus particularidades sean examinadas de manera más sistemática desde la propia preparación de las iniciativas legislativas, evitando que la adaptación aparezca exclusivamente como una corrección posterior de normas concebidas a partir de las condiciones existentes en el territorio continental.

Esta orientación se proyectará igualmente sobre otras iniciativas europeas actualmente en preparación o tramitación. La propuesta de revisión del régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea incluye disposiciones destinadas a considerar las limitaciones geográficas de las regiones ultraperiféricas y la necesidad de preservar la continuidad territorial, la conectividad y el acceso a servicios esenciales. En materia de contratación pública, la propuesta de la Comisión permitirá adaptar determinadas normas a sus circunstancias particulares, mientras la futura Ley Europea de Productos deberá ofrecer la posibilidad de introducir ajustes específicos en los requisitos aplicables a los productos cuando resulten necesarios, proporcionados y justificados por las condiciones locales y sean compatibles con el Derecho primario de la Unión. La estrategia adquiere así una dimensión transversal: las particularidades de la ultraperiferia deberán ser valoradas en la legislación sectorial siempre que la aplicación uniforme de una determinada regla pueda producir efectos difícilmente compatibles con las condiciones estructurales reconocidas por los Tratados.

La adaptación normativa no supone, con todo, la creación de un espacio desvinculado de las reglas comunes del mercado interior. El art. 349 TFUE proporciona el fundamento para adoptar medidas específicas precisamente dentro del ordenamiento de la Unión y exige que su alcance responda a las características y limitaciones particulares de las regiones afectadas. Necesidad y proporcionalidad adquieren por ello especial relevancia al valorar las excepciones, modulaciones o regímenes diferenciados que puedan incorporarse a la legislación sectorial. La estrategia de la Comisión parece orientarse a utilizar con mayor regularidad esta base jurídica, integrando el análisis de la ultraperiferia en una fase temprana de la elaboración normativa y vinculándolo con los objetivos económicos, sociales, medioambientales y geoestratégicos de cada política europea.

Cooperación institucional y aprovechamiento de los instrumentos europeos

Más allá de las modificaciones legislativas inmediatas, la Comunicación anuncia un mecanismo de relación más estable entre las regiones ultraperiféricas, los tres Estados miembros afectados y la Comisión Europea. Está previsto establecer un diálogo estructurado anual, acompañado de un portal específico que facilite el acceso a la información y a los instrumentos disponibles. La Comisión se compromete asimismo a tener en cuenta de forma sistemática la situación de estas regiones al preparar futuras iniciativas y a reforzar su capacidad administrativa y técnica, aspecto especialmente relevante cuando la efectividad de los regímenes específicos depende de la posibilidad real de las administraciones territoriales de acceder a programas europeos complejos y gestionar adecuadamente los recursos disponibles.

Una herramienta renovada de asesoramiento ofrecerá, a su vez, apoyo personalizado a las autoridades y demás interesados locales sobre los programas, instrumentos financieros y restantes mecanismos de la Unión. El propósito consiste en reducir la distancia existente entre el reconocimiento normativo de las singularidades ultraperiféricas y el aprovechamiento efectivo de las posibilidades ofrecidas por las políticas europeas. La estrategia enlaza aquí con el futuro sistema de financiación previsto para 2028-2034: los Planes Nacionales y Regionales de Asociación de Francia, Portugal y España deberán contener medidas específicas para Guayana Francesa, Guadalupe, Martinica, Mayotte, Reunión, San Martín, Azores, Madeira y Canarias, insertando las necesidades de estos territorios dentro de la programación general de los fondos de la Unión.

Actuaciones futuras

Aplicación sectorial y desarrollo legislativo marcarán la siguiente fase de la iniciativa. La estrategia deberá trasladarse progresivamente a las distintas políticas de la Unión, mientras el paquete normativo será presentado al Consejo para su aprobación por los Estados miembros, previa consulta al Parlamento Europeo. Paralelamente, la Comisión examinará las futuras propuestas legislativas desde la perspectiva de sus efectos sobre las regiones ultraperiféricas y podrá identificar nuevas materias en las que resulten necesarias adaptaciones específicas al amparo del art. 349 TFUE. La revisión del régimen de comercio de derechos de emisión, la nueva regulación de la contratación pública y la futura Ley Europea de Productos ofrecen ya tres ámbitos en los que este criterio deberá adquirir manifestaciones concretas.

Queda planteado, de esta forma, un proceso cuyo alcance excede el paquete normativo presentado junto con la Comunicación. La intención de la Comisión es incorporar de manera más sistemática la dimensión ultraperiférica a la elaboración y aplicación de las políticas europeas, reforzar la cooperación con Francia, Portugal y España y utilizar la programación financiera posterior a 2027 para atender las necesidades específicas de sus nueve regiones. El art. 349 TFUE adquiere en este planteamiento una función que rebasa la corrección puntual de las desventajas derivadas de la lejanía: proporciona el instrumento jurídico para articular una aplicación diferenciada del Derecho de la Unión cuando las condiciones territoriales lo exijan y, al mismo tiempo, para integrar el valor económico, medioambiental y geoestratégico de Guayana Francesa, Guadalupe, Martinica, Mayotte, Reunión, San Martín, Azores, Madeira y Canarias dentro de las prioridades generales de la Unión.