La Comisión Europea presentó el 9 de septiembre de 2026 una propuesta de Ley Europea de Innovación  destinada a facilitar que las empresas innovadoras puedan financiar, comercializar y ampliar dentro de la Unión los resultados de la investigación y la propiedad intelectual. La iniciativa introduce un marco europeo para la valoración y financiación de activos de propiedad intelectual y establece reglas comunes para la contratación pública de investigación y desarrollo. El paquete se completa con una propuesta de Recomendación del Consejo sobre principios comunes aplicables a los espacios controlados de pruebas, concebidos como instrumentos de experimentación regulatoria sujetos a garantías jurídicas y a la protección de los derechos fundamentales.

Antecedentes

Investigación científica, capacidad tecnológica y disponibilidad de talento no se han traducido en Europa, según el diagnóstico de la Comisión, en una capacidad equivalente para transformar las innovaciones en empresas que alcancen una dimensión suficiente dentro del mercado europeo y puedan competir posteriormente a escala mundial. Una parte de las dificultades procede de la fragmentación normativa entre los Estados miembros y otra deriva de las condiciones de financiación que encuentran las empresas emergentes y en expansión, especialmente cuando una proporción relevante de su valor económico reside en patentes, conocimientos técnicos u otros activos de propiedad intelectual de difícil valoración por los mercados financieros. El resultado señalado por la Comisión es una pérdida de capacidad para retener en Europa el rendimiento económico de conocimientos e ideas originados en universidades, centros de investigación y empresas europeas. La propuesta de Ley Europea de Innovación —European Innovation Act (EIA)— pretende actuar sobre estos obstáculos y forma parte de una política más amplia de competitividad, vinculada a la Estrategia de la UE para las empresas emergentes y en expansión, adoptada en mayo de 2025, y a la Brújula de Competitividad para la UE. Financiación, acceso al mercado, contratación pública y experimentación regulatoria pasan a contemplarse como componentes relacionados de una política dirigida a facilitar que las empresas innovadoras puedan desarrollarse y alcanzar una dimensión internacional permaneciendo dentro del espacio económico europeo.

Especial relevancia adquiere dentro de ese diagnóstico el insuficiente aprovechamiento de la contratación pública como instrumento de impulso de la investigación y la innovación. La contratación de I+D permite a los compradores públicos expresar sus necesidades y orientar la investigación, el desarrollo y la experimentación de nuevas soluciones, proporcionando al mismo tiempo a las empresas un primer mercado para tecnologías todavía alejadas de su comercialización general. Los datos manejados por la Comisión muestran una diferencia considerable respecto de otras grandes economías: la contratación de I+D representa en la Unión alrededor de 17.000 millones de euros, aproximadamente el 0,6 % del gasto anual total en contratación pública, mientras otras economías avanzadas destinan a esta finalidad entre cinco y ocho veces más y alcanzan porcentajes situados entre el 3 % y el 5 %. A esta insuficiencia cuantitativa se añade la ausencia de un conjunto común de reglas europeas aplicable a una parte sustancial de la contratación de I+D, circunstancia que genera diferencias entre Estados miembros e incertidumbre para compradores públicos y empresas interesadas en participar en procedimientos transfronterizos.

Propiedad intelectual y acceso de las empresas innovadoras a la financiación

Uno de los dos grandes componentes de la Ley Europea de Innovación se dirige a facilitar la utilización de la propiedad intelectual como activo económico susceptible de respaldar financiación. Numerosas empresas emergentes y en expansión disponen de patentes y otros derechos que concentran una parte significativa de su valor, aunque las dificultades para establecer criterios homogéneos de valoración reducen su capacidad para utilizar esos activos en la captación de capital o de financiación mediante deuda. La Comisión propone por ello desarrollar un marco voluntario de la Unión para la valoración y divulgación de activos de propiedad intelectual, acompañado de instrumentos que permitan identificar los derechos susceptibles de convertirse en activos financiables, determinar su valor y proporcionar a las entidades financieras información adecuada para adoptar decisiones de crédito o inversión. El sistema comprenderá herramientas digitales de valoración, una red de expertos y orientaciones destinadas a favorecer criterios comparables dentro del mercado europeo.

Un papel central corresponderá a la Oficina de Propiedad Intelectual de la Unión Europea (EUIPO), en cuyo seno se establecerá un Centro de Competencia encargado de apoyar la financiación respaldada por propiedad intelectual y su comercialización. Entre sus cometidos figuran la elaboración del marco voluntario europeo de valoración y divulgación, la creación y mantenimiento de una plataforma digital de ámbito europeo para facilitar la concesión de licencias y transmisión de derechos, el desarrollo de información y datos sobre financiación respaldada por estos activos y la administración de un sistema voluntario de certificación de los profesionales dedicados a su valoración. La metodología resultante no tendrá carácter obligatorio para las empresas, aunque las instituciones, órganos y organismos de la Unión deberán utilizarla cuando la valoración de propiedad intelectual sea necesaria en la gestión de programas financieros europeos.

Complementará estas funciones una plataforma digital europea de intermediación, concebida para poner en contacto a titulares de propiedad intelectual con inversores y operadores interesados en su adquisición o explotación. No se tratará de un mercado regulado en el que se perfeccionen las operaciones: las adquisiciones y contratos de licencia se celebrarán fuera de la plataforma, cuya función consistirá en facilitar el encuentro entre los interesados, aumentar la transparencia y liquidez de las operaciones y favorecer el desarrollo de un mercado secundario de activos de propiedad intelectual. Los servicios de la EUIPO estarán disponibles para pequeñas y medianas empresas, empresas de mediana capitalización y empresas en expansión establecidas en la Unión y alcanzarán igualmente a investigadores, universidades, organismos públicos de investigación, infraestructuras científicas y tecnológicas, compradores públicos y profesionales dedicados a la transferencia de conocimiento y tecnología. Según las estimaciones de la Comisión, el conjunto de medidas relativas a la propiedad intelectual podría generar alrededor de 35 millones de euros de ahorro en costes administrativos y movilizar anualmente unos 10.200 millones de euros adicionales de financiación, mediante capital riesgo y deuda respaldada por activos de propiedad intelectual.

Reglas comunes para la contratación pública de investigación y desarrollo

El segundo gran ámbito de intervención corresponde a la contratación pública de investigación y desarrollo, para la que la Comisión propone un procedimiento común europeo. La inexistencia actual de reglas uniformes para una parte importante de estos contratos produce, a juicio de la institución, inseguridad jurídica y fragmentación entre Estados miembros, dificultando especialmente las iniciativas en las que intervienen compradores públicos pertenecientes a distintos ordenamientos. La Ley Europea de Innovación pretende establecer un marco aplicable en toda la Unión que permita a los compradores públicos contratar actividades de I+D con mayor seguridad jurídica y facilite la contratación transfronteriza conjunta. La observancia de estas reglas aportará además seguridad respecto de la aplicación del régimen europeo de ayudas de Estado, pues, cuando exista apoyo público, las operaciones realizadas conforme al nuevo marco podrán considerarse en numerosos supuestos carentes de carácter de ayuda o compatibles con las disposiciones europeas aplicables.

El acceso de las empresas innovadoras a la demanda pública y reducción de determinadas barreras de entrada ocupan una posición destacada en las nuevas reglas. Universidades, empresas emergentes, empresas en expansión y grandes compañías podrán participar en estos procedimientos, para los que se exigirán requisitos financieros proporcionados, criterios de adjudicación vinculados a la relación calidad-precio, especificaciones funcionales o basadas en el rendimiento, posibilidades flexibles de modificación contractual y condiciones sobre propiedad intelectual favorables a la innovación. Las ofertas deberán ser evaluadas por los compradores públicos en un plazo máximo de dos meses. La Comisión calcula que la introducción de un régimen común y la digitalización de los procedimientos podrían proporcionar a los compradores públicos un ahorro de 1.000 millones de euros anuales, mientras los beneficios adicionales para los operadores económicos alcanzarían 25.900 millones de euros al año. Los procedimientos se tramitarán electrónicamente a través del portal Tenders Electronic Daily y, cuando esté disponible, del futuro mercado digital europeo de contratación pública.

Una preferencia europea en la contratación de I+D

Entre las disposiciones de mayor interés de la propuesta aparece la introducción de una preferencia europea para la contratación pública de investigación y desarrollo. Los procedimientos deberán abrirse sin discriminación a licitadores procedentes de los Estados miembros y de aquellos terceros países con los que la Unión haya celebrado acuerdos internacionales que otorguen acceso a este tipo de contratación. Según la situación existente al presentarse la propuesta, esta posibilidad comprende los países del Espacio Económico Europeo y de los Balcanes Occidentales, pues otros acuerdos comerciales celebrados por la Unión no conceden acceso equivalente a la contratación de I+D. Además, un mínimo del 50 % de las actividades de investigación y desarrollo correspondientes al contrato deberá realizarse en alguno de los países admisibles, exigencia que la Comisión vincula a la estrecha cooperación que este tipo de contratos requiere entre compradores públicos y operadores y a la frecuente necesidad de realizar ensayos sobre el terreno.

El régimen incorpora cierto margen de flexibilidad cuando la aplicación de la preferencia reduzca excesivamente el número de licitadores aptos o provoque costes desproporcionados. En tales circunstancias, los compradores públicos podrán admitir operadores de países que mantengan un acuerdo de contratación pública con la Unión aunque dicho instrumento no comprenda específicamente la contratación de I+D. Consideraciones justificadas de seguridad u orden público permitirán, en sentido inverso, restringir la participación a licitadores de los Estados miembros que no estén controlados por un tercer país o por una entidad sometida a dicho control. La propuesta conecta de esta manera la utilización de la demanda pública para promover innovación con una dimensión de autonomía económica y tecnológica, tratando de favorecer que una parte sustancial de las actividades de investigación financiadas mediante contratación europea se desarrolle dentro del espacio económico vinculado a la Unión.

Contratación precomercial y llegada de las innovaciones al mercado

Dentro de este marco conserva una posición específica la contratación precomercial —pre-commercial procurement (PCP)—, modalidad de contratación de I+D en la que los compradores públicos comparan soluciones ofrecidas por distintos operadores a través de varias fases sucesivas, que pueden comprender diseño, elaboración de prototipos, desarrollo de productos, ensayos y primeros despliegues. El sistema permite reducir paulatinamente los riesgos tecnológicos y seleccionar las alternativas más satisfactorias en diferentes momentos del procedimiento, manteniendo en principio los derechos de propiedad intelectual en manos de los proveedores de I+D para que estos puedan comercializar posteriormente sus innovaciones en mercados más amplios.

Hasta ahora, el principal instrumento europeo de referencia en esta materia era una Comunicación de la Comisión que exponía los principios aplicables a la contratación precomercial. La Ley Europea de Innovación pretende proporcionar una base jurídica más sólida mediante un procedimiento europeo de contratación de I+D construido, en parte, a partir de los elementos desarrollados en aquella experiencia. Al mismo tiempo, permitirá que otras modalidades de contratación de I+D se aparten, cuando existan razones justificadas, de algunas características propias de la contratación precomercial, entre ellas el mantenimiento de la propiedad intelectual en manos del contratista o el desarrollo competitivo por fases. La contratación pública deja así de contemplarse únicamente como un mecanismo para adquirir bienes o servicios ya disponibles y adquiere una función más explícita de creación de demanda para soluciones todavía situadas en las fases de investigación, experimentación y acceso inicial al mercado.

Espacios controlados de pruebas y experimentación regulatoria

Junto a la Ley Europea de Innovación, la Comisión presentó una propuesta de Recomendación del Consejo sobre principios comunes para el diseño y funcionamiento de los espacios controlados de pruebas —regulatory sandboxes— en la Unión. Estos instrumentos permiten a empresas, investigadores y autoridades experimentar durante un período limitado con productos, servicios o tecnologías innovadores dentro de un entorno controlado y bajo la supervisión de una o varias autoridades competentes. El espacio puede tener carácter físico, digital, híbrido o simulado y, dentro de límites previamente establecidos, puede comprender orientaciones de las autoridades acerca de la aplicación de las normas e incluso determinadas excepciones temporales cuando el ordenamiento lo permita. Su finalidad presenta una doble dimensión: reducir la incertidumbre jurídica de los innovadores durante la experimentación y proporcionar a los reguladores información empírica acerca de la adecuación de las normas existentes a nuevas tecnologías y modelos empresariales.

Aunque distintos Estados miembros y algunas normas sectoriales de la Unión utilizan ya estos mecanismos, la Comisión aprecia una fragmentación derivada de la inexistencia de criterios generales comunes. La Recomendación pretende proporcionar un marco europeo de referencia para aquellos ámbitos todavía no regulados específicamente por el Derecho de la Unión, respetando las diferencias entre los sistemas nacionales y sus distintos niveles de madurez tecnológica e institucional. No se conciben estos espacios como instrumentos de desregulación. Su carácter temporal y experimental deberá coexistir con salvaguardias jurídicas y éticas relativas, entre otras materias, a la recopilación de datos, transparencia, competencia, salud, seguridad y protección de los derechos fundamentales. La experimentación regulatoria se incorpora, de esta manera, a una política de innovación que pretende utilizar la experiencia obtenida durante las pruebas para mejorar la calidad de la regulación sin desplazar los objetivos de interés público protegidos por el ordenamiento europeo.

Actuaciones futuras

Presentadas las propuestas el 9 de septiembre de 2026, la Ley Europea de Innovación deberá recorrer ahora el procedimiento legislativo de la Unión antes de que las nuevas reglas sobre financiación respaldada por propiedad intelectual y contratación pública de I+D puedan entrar en aplicación. Una parte sustancial de su desarrollo requerirá además actuaciones posteriores de carácter técnico e institucional, entre ellas la puesta en funcionamiento en la EUIPO del Centro de Competencia, la elaboración del marco voluntario europeo de valoración de activos de propiedad intelectual, la creación de la plataforma digital de intermediación, el establecimiento del sistema de certificación de expertos y la incorporación de los nuevos procedimientos de contratación de I+D a las infraestructuras electrónicas europeas.

Por cauce diferente avanzará la propuesta relativa a los espacios controlados de pruebas, formulada como Recomendación del Consejo y dirigida a favorecer unos principios mínimos comunes para su creación y funcionamiento en los Estados miembros. El desarrollo de ambos instrumentos permitirá apreciar hasta qué punto la política europea de innovación logra actuar simultáneamente sobre tres dificultades que la Comisión considera estrechamente relacionadas: la financiación de empresas cuyo principal patrimonio reside en activos intangibles, la insuficiente utilización de la contratación pública como fuente de demanda para nuevas tecnologías y la fragmentación de los entornos regulatorios en los que esas innovaciones deben ser ensayadas. La Ley Europea de Innovación se inserta, bajo esta óptica, en una política más extensa de competitividad y soberanía tecnológica que pretende reducir la distancia entre la capacidad europea para generar conocimiento y su capacidad para convertirlo en actividad empresarial, financiación y presencia competitiva en los mercados mundiales.