La Mesa del Congreso de los Diputados en su reunión del 2 de abril de 2024 adoptó el acuerdo de admitir el Proyecto de Ley remitido por el Gobierno por la que se crea la Autoridad Administrativa Independiente de Defensa del Cliente Financiero para la resolución extrajudicial de conflictos entre las entidades financieras y sus clientes.

La utilización del sistema institucional de resolución extrajudicial de la Autoridad por el cliente es voluntario para los clientes y alternativo al acceso directo a la jurisdicción civil, así como al acceso a cualquier otro medio alternativo de resolución de controversias como puede ser el sometimiento a los procedimientos arbitrales de consumo o a los establecidos por otras entidades acreditadas conforme a la Ley 7/2017, de 2 de noviembre. Las entidades financieras definidas en el artículo 2.2, estarán obligadas a someterse al procedimiento, así como a cumplir la resolución que le ponga fin al mismo cuando esta tenga carácter vinculante

Objetivos del proyecto

El sector financiero presenta características que exigen un marco regulatorio y de supervisión específico para proteger tanto los intereses generales, como la estabilidad financiera y el buen funcionamiento de los mercados, y los intereses individuales de los ciudadanos como usuarios de servicios financieros. La asimetría de información y la desproporción de poder entre entidades financieras y ciudadanos justifican normas de conducta específicas y un marco de protección del usuario más robusto.

Este proyecto de Ley pretende facilitar la resolución de conflictos entre clientes y entidades financieras, cubriendo servicios bancarios, seguros, fondos de pensiones, y otros, con independencia de si las entidades están sujetas a supervisión específica del sector o a autoridades administrativas de consumo. Complementa la legislación general y los derechos en normativas civil, mercantil o penal, incorporando normas prudenciales y exigencias de conducta para mitigar la asimetría entre entidades y clientes.

El marco de protección incluye mecanismos para garantizar la efectividad de los derechos reconocidos a los consumidores. El esquema básico de protección opera en dos planos: cumplimiento de normas reguladoras y vías extrajudiciales para la resolución de conflictos. Ejemplos de autorregulación incluyen el Protocolo Estratégico para Reforzar el Compromiso Social y Sostenible de la Banca y el Observatorio para la Inclusión Financiera.

Finalmente, el proyecto de Ley  fomenta la educación financiera y establece un sistema accesible y gratuito para la presentación de reclamaciones, especialmente para personas vulnerables, reforzando la confianza en el sector financiero y garantizando una defensa efectiva de los derechos de los clientes.

Este proyecto de Ley tiene como objetivo, entre otros, complementar este sistema institucional de resolución de reclamaciones mediante la creación de una única Autoridad que goce de autonomía e independencia y cuyas resoluciones se dicten con celeridad, atendiendo a criterios uniformes y de carácter vinculante para las entidades financieras en reclamaciones de cuantía inferior a 20.000 euros. Esta nueva autoridad integrará los actuales servicios de reclamaciones de los organismos supervisores, que dejarán de realizar estas funciones (resolución de quejas y reclamaciones) de acuerdo con las disposiciones transitorias de esta ley. La Autoridad nace con la finalidad de resolver reclamaciones contra incumplimientos de las normas de conducta, buenas prácticas y usos financieros o sobre el carácter abusivo de cláusulas contractuales en los términos recogidos en esta ley; esto es, cláusulas abusivas así declaradas por la jurisprudencia del Tribunal Supremo u otras de idéntica significación, o cuando tal carácter resulte de una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea o cuando haya una cláusula que haya sido declarada como tal en sentencia firme inscrita en el Registro de Condiciones Generales de la Contratación, siendo las resoluciones vinculantes de la Autoridad recurribles ante los tribunales de la jurisdicción civil. La referencia a «idéntica significación» tiene por finalidad permitir el examen de cláusulas cuya concreta redacción no ha sido declarada nula por el Tribunal Supremo, pero sí lo han sido cláusulas cuyo contenido y efectos son iguales, pese a diferencias no materiales en la redacción. No se pretende una extrapolación extensiva de las cláusulas efectivamente declaradas abusivas, sino evitar que, por meras diferencias en su redacción, no se pueda tener en cuenta el criterio del Tribunal Supremo. La posibilidad de que la Autoridad se pronuncie sobre una cláusula de idéntica significación a una declarada como abusiva otorga eficiencia al proceso de resolución, evitando que el demandante deba acudir a los tribunales para hacer valer sus derechos, todo ello a salvo del recurso al procedimiento judicial que salvaguarde, en su caso, el examen de abusividad del clausulado cuestionado. Además, se trata de adecuar el ámbito de la protección a los nuevos servicios y productos que se están desarrollando en el ámbito financiero, cuyas características específicas y formas de comercialización no responden a los parámetros tradicionalmente cubiertos por las normas de conducta.

Contenido del proyecto

El proyecto de Ley se compone de un título preliminar y siete títulos más, con un total de 66 artículos, además de nueve disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y veintidós disposiciones finales. El título preliminar contiene los principios generales aplicables al sistema institucional que se crea para la resolución extrajudicial de conflictos entre las entidades financieras y sus clientes estableciendo su objeto y ámbito de aplicación, las definiciones de los conceptos empleados a lo largo del texto, y el régimen jurídico aplicable al mismo. Se establecen también las cuestiones que quedan excluidas de la posibilidad de reclamación ante la nueva Autoridad. En la medida en que es aconsejable que las partes resuelvan sus conflictos de forma amistosa, se prevé la posibilidad de que el cliente y la entidad alcancen un acuerdo transaccional en el trámite de reclamación previa ante los servicios de atención a la clientela y defensores de la clientela de las entidades financieras. De igual forma, se prevé que, aun ya iniciado el procedimiento de reclamación, las partes puedan someterse voluntariamente a un procedimiento de conciliación, comunicándolo a la Autoridad. Si alcanzan un acuerdo, este quedará reflejado en el expediente y pondrá fin al procedimiento. El título I establece el sistema institucional de resolución extrajudicial de conflictos entre las entidades financieras y sus clientes y su régimen jurídico. Se aclara el carácter alternativo que el acceso a la Autoridad tiene respecto de la jurisdicción civil para el cliente financiero y las acciones judiciales que corresponden a este. El título II crea la Autoridad Administrativa Independiente de Defensa del Cliente Financiero (capítulo I), estableciendo su organización (capítulo II), régimen jurídico y de personal (capítulo III) y sus principios de funcionamiento (capítulo IV). El órgano de gobierno de la nueva Autoridad será el Consejo Rector, integrado por las personas titulares de la Presidencia y Vicepresidencia y los consejeros natos y electos. Respecto de las personas titulares de la Presidencia y Vicepresidencia de la Autoridad se requerirá de su comparecencia ante la Comisión de Economía, Comercio y Transformación Digital del Congreso de los Diputados y que se ratifique su nombramiento por acuerdo adoptado por mayoría absoluta, que validará la idoneidad de las personas propuestas para el cargo, lo que sin duda contribuirá a reforzar la transparencia e independencia de la Autoridad. El título III detalla el procedimiento a seguir en la resolución del litigio entre la entidad financiera y su cliente, en el que destaca como novedad frente al régimen anterior el carácter vinculante de las resoluciones de índole sectorial, hasta un determinado importe. Como requisito de procedibilidad previo, se establece que, para plantear una reclamación ante la Autoridad, antes se debe haber acudido a los servicios de atención a la clientela y defensores de la clientela de las entidades financieras y que dicha reclamación no haya sido estimada por estos. El procedimiento ante la Autoridad contiene especialidades procedimentales, por ejemplo, en materia de los plazos máximos que deben establecerse en los distintos hitos. Estas especialidades se derivan de la regulación especial en materia de resolución extrajudicial de conflictos de la Ley 7/2017, de 2 de noviembre. No obstante, en la medida en que la Autoridad es un órgano administrativo, se establecen en su procedimiento plazos de días hábiles, siempre respetando los plazos máximos fijados en días naturales por la citada Ley 7/2017, de 2 de noviembre. Por otra parte, el procedimiento se divide en dos fases. La fase de instrucción, cuya competencia se atribuye a las personas titulares de las Vocalías, en la que se realizará la tramitación del expediente y la elevación del expediente y de la propuesta de resolución al órgano competente para resolver. La fase de resolución corresponde a las Secciones, órgano colegiado competente para resolver las reclamaciones. Las o los Vocales y las personas integrantes de las Secciones, en tanto que personal del sector público, gozan de presunción de imparcialidad conforme al considerando 24 de la Directiva 2013/11/UE, de 21 de mayo. Para ser Vocal será preciso contar con experiencia y conocimientos jurídicos especializados y acreditados en el ámbito del ejercicio de la función jurisdiccional, de los servicios financieros, la protección del consumidor, el arbitraje o la mediación, con formación suficiente para el desempeño de sus funciones. La regulación de la carga de la prueba sigue las reglas previstas en la Ley de Enjuiciamiento Civil y la consolidada doctrina del Tribunal Supremo en el ámbito de las reclamaciones al sector financiero. Así, con carácter general, como el Alto Tribunal tiene declarado de forma reiterada, en materia de obligaciones de información a la clientela, contenida en de conducta, corresponde la carga de la prueba a la entidad financiera. En el resto de los supuestos, se aplicarían las reglas previstas en la Ley de Enjuiciamiento Civil, entre las que se incluye, como principio inspirador, el principio de facilidad probatoria. La Autoridad resolverá conforme a derecho los conflictos y podrá acordar la devolución de las cantidades indebidamente cobradas por la entidad financiera más los intereses legales. Se determinarán reglamentariamente las reglas de cálculo para aquellos casos en los que la cuantía de la reclamación fuera indeterminada. Asimismo, la Autoridad resolverá sobre reclamaciones sin contenido económico y en las que se aprecie una vulneración de los derechos de los clientes reconocidos en la normativa de conducta o en los códigos de autorregulación de adhesión voluntaria por parte de las entidades reclamadas. El título IV regula la información que debe facilitar la Autoridad sobre su actividad, indicándose asimismo el control parlamentario de su funcionamiento. El título V se refiere a la cooperación de la Autoridad con el Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, el Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030 y las autoridades supervisoras de conducta en el sector financiero. El título VI regula el fomento por el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, en coordinación con la Autoridad Administrativa Independiente de Defensa del Cliente, de la educación financiera de la clientela, en especial en materia de ahorro, inversión, préstamo y crédito y gestión de deudas y aseguramiento, promoviendo la responsabilidad de los clientes en la contratación de los productos financieros. El título VII establece el régimen sancionador atribuido a la Autoridad. El incumplimiento por las entidades financieras de las resoluciones vinculantes dictadas por la Autoridad constituirá una infracción administrativa, que podrá ser calificada como infracción leve o grave, atendiendo al número de afectados, la reiteración de la conducta o los efectos sobre la confianza de la clientela y la estabilidad del sistema financiero, en función de si los incumplimientos pueden considerarse o no especialmente relevantes. Se establece un plazo de prescripción de infracciones de cuatro años en el caso de las graves, siguiendo el régimen de prescripción previsto en la normativa tributaria, y de dos años en el caso de las leves. Por su parte, el régimen de prescripción de las sanciones será el previsto con carácter general en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

 

 

La Mesa del Congreso de los Diputados en su reunión del 2 de abril de 2024 ha adoptado el acuerdo de admitir el Proyecto de Ley remitido por el Gobierno por la que se crea la Autoridad Administrativa Independiente de Defensa del Cliente Financiero para la resolución extrajudicial de conflictos entre las entidades financieras y sus clientes.

 

La utilización del sistema institucional de resolución extrajudicial de la Autoridad por el cliente es voluntario para los clientes y alternativo al acceso directo a la jurisdicción civil, así como al acceso a cualquier otro medio alternativo de resolución de controversias como puede ser el sometimiento a los procedimientos arbitrales de consumo o a los establecidos por otras entidades acreditadas conforme a la Ley 7/2017, de 2 de noviembre. Las entidades financieras definidas en el artículo 2.2, estarán obligadas a someterse al procedimiento, así como a cumplir la resolución que le ponga fin al mismo cuando esta tenga carácter vinculante

Objetivos del proyecto

 

El sector financiero presenta características que exigen un marco regulatorio y de supervisión específico para proteger tanto los intereses generales, como la estabilidad financiera y el buen funcionamiento de los mercados, y los intereses individuales de los ciudadanos como usuarios de servicios financieros. La asimetría de información y la desproporción de poder entre entidades financieras y ciudadanos justifican normas de conducta específicas y un marco de protección del usuario más robusto.

Este proyecto de Ley pretende facilitar la resolución de conflictos entre clientes y entidades financieras, cubriendo servicios bancarios, seguros, fondos de pensiones, y otros, con independencia de si las entidades están sujetas a supervisión específica del sector o a autoridades administrativas de consumo. Complementa la legislación general y los derechos en normativas civil, mercantil o penal, incorporando normas prudenciales y exigencias de conducta para mitigar la asimetría entre entidades y clientes.

El marco de protección incluye mecanismos para garantizar la efectividad de los derechos reconocidos a los consumidores. El esquema básico de protección opera en dos planos: cumplimiento de normas reguladoras y vías extrajudiciales para la resolución de conflictos. Ejemplos de autorregulación incluyen el Protocolo Estratégico para Reforzar el Compromiso Social y Sostenible de la Banca y el Observatorio para la Inclusión Financiera.

Finalmente, el proyecto de Ley  fomenta la educación financiera y establece un sistema accesible y gratuito para la presentación de reclamaciones, especialmente para personas vulnerables, reforzando la confianza en el sector financiero y garantizando una defensa efectiva de los derechos de los clientes.

 

Este proyecto de Ley tiene como objetivo, entre otros, complementar este sistema institucional de resolución de reclamaciones mediante la creación de una única Autoridad que goce de autonomía e independencia y cuyas resoluciones se dicten con celeridad, atendiendo a criterios uniformes y de carácter vinculante para las entidades financieras en reclamaciones de cuantía inferior a 20.000 euros. Esta nueva autoridad integrará los actuales servicios de reclamaciones de los organismos supervisores, que dejarán de realizar estas funciones (resolución de quejas y reclamaciones) de acuerdo con las disposiciones transitorias de esta ley. La Autoridad nace con la finalidad de resolver reclamaciones contra incumplimientos de las normas de conducta, buenas prácticas y usos financieros o sobre el carácter abusivo de cláusulas contractuales en los términos recogidos en esta ley; esto es, cláusulas abusivas así declaradas por la jurisprudencia del Tribunal Supremo u otras de idéntica significación, o cuando tal carácter resulte de una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea o cuando haya una cláusula que haya sido declarada como tal en sentencia firme inscrita en el Registro de Condiciones Generales de la Contratación, siendo las resoluciones vinculantes de la Autoridad recurribles ante los tribunales de la jurisdicción civil. La referencia a «idéntica significación» tiene por finalidad permitir el examen de cláusulas cuya concreta redacción no ha sido declarada nula por el Tribunal Supremo, pero sí lo han sido cláusulas cuyo contenido y efectos son iguales, pese a diferencias no materiales en la redacción. No se pretende una extrapolación extensiva de las cláusulas efectivamente declaradas abusivas, sino evitar que, por meras diferencias en su redacción, no se pueda tener en cuenta el criterio del Tribunal Supremo. La posibilidad de que la Autoridad se pronuncie sobre una cláusula de idéntica significación a una declarada como abusiva otorga eficiencia al proceso de resolución, evitando que el demandante deba acudir a los tribunales para hacer valer sus derechos, todo ello a salvo del recurso al procedimiento judicial que salvaguarde, en su caso, el examen de abusividad del clausulado cuestionado. Además, se trata de adecuar el ámbito de la protección a los nuevos servicios y productos que se están desarrollando en el ámbito financiero, cuyas características específicas y formas de comercialización no responden a los parámetros tradicionalmente cubiertos por las normas de conducta.

 

Contenido del proyecto

 

El proyecto de Ley se compone de un título preliminar y siete títulos más, con un total de 66 artículos, además de nueve disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y veintidós disposiciones finales. El título preliminar contiene los principios generales aplicables al sistema institucional que se crea para la resolución extrajudicial de conflictos entre las entidades financieras y sus clientes estableciendo su objeto y ámbito de aplicación, las definiciones de los conceptos empleados a lo largo del texto, y el régimen jurídico aplicable al mismo. Se establecen también las cuestiones que quedan excluidas de la posibilidad de reclamación ante la nueva Autoridad. En la medida en que es aconsejable que las partes resuelvan sus conflictos de forma amistosa, se prevé la posibilidad de que el cliente y la entidad alcancen un acuerdo transaccional en el trámite de reclamación previa ante los servicios de atención a la clientela y defensores de la clientela de las entidades financieras. De igual forma, se prevé que, aun ya iniciado el procedimiento de reclamación, las partes puedan someterse voluntariamente a un procedimiento de conciliación, comunicándolo a la Autoridad. Si alcanzan un acuerdo, este quedará reflejado en el expediente y pondrá fin al procedimiento. El título I establece el sistema institucional de resolución extrajudicial de conflictos entre las entidades financieras y sus clientes y su régimen jurídico. Se aclara el carácter alternativo que el acceso a la Autoridad tiene respecto de la jurisdicción civil para el cliente financiero y las acciones judiciales que corresponden a este. El título II crea la Autoridad Administrativa Independiente de Defensa del Cliente Financiero (capítulo I), estableciendo su organización (capítulo II), régimen jurídico y de personal (capítulo III) y sus principios de funcionamiento (capítulo IV). El órgano de gobierno de la nueva Autoridad será el Consejo Rector, integrado por las personas titulares de la Presidencia y Vicepresidencia y los consejeros natos y electos. Respecto de las personas titulares de la Presidencia y Vicepresidencia de la Autoridad se requerirá de su comparecencia ante la Comisión de Economía, Comercio y Transformación Digital del Congreso de los Diputados y que se ratifique su nombramiento por acuerdo adoptado por mayoría absoluta, que validará la idoneidad de las personas propuestas para el cargo, lo que sin duda contribuirá a reforzar la transparencia e independencia de la Autoridad. El título III detalla el procedimiento a seguir en la resolución del litigio entre la entidad financiera y su cliente, en el que destaca como novedad frente al régimen anterior el carácter vinculante de las resoluciones de índole sectorial, hasta un determinado importe. Como requisito de procedibilidad previo, se establece que, para plantear una reclamación ante la Autoridad, antes se debe haber acudido a los servicios de atención a la clientela y defensores de la clientela de las entidades financieras y que dicha reclamación no haya sido estimada por estos. El procedimiento ante la Autoridad contiene especialidades procedimentales, por ejemplo, en materia de los plazos máximos que deben establecerse en los distintos hitos. Estas especialidades se derivan de la regulación especial en materia de resolución extrajudicial de conflictos de la Ley 7/2017, de 2 de noviembre. No obstante, en la medida en que la Autoridad es un órgano administrativo, se establecen en su procedimiento plazos de días hábiles, siempre respetando los plazos máximos fijados en días naturales por la citada Ley 7/2017, de 2 de noviembre. Por otra parte, el procedimiento se divide en dos fases. La fase de instrucción, cuya competencia se atribuye a las personas titulares de las Vocalías, en la que se realizará la tramitación del expediente y la elevación del expediente y de la propuesta de resolución al órgano competente para resolver. La fase de resolución corresponde a las Secciones, órgano colegiado competente para resolver las reclamaciones. Las o los Vocales y las personas integrantes de las Secciones, en tanto que personal del sector público, gozan de presunción de imparcialidad conforme al considerando 24 de la Directiva 2013/11/UE, de 21 de mayo. Para ser Vocal será preciso contar con experiencia y conocimientos jurídicos especializados y acreditados en el ámbito del ejercicio de la función jurisdiccional, de los servicios financieros, la protección del consumidor, el arbitraje o la mediación, con formación suficiente para el desempeño de sus funciones. La regulación de la carga de la prueba sigue las reglas previstas en la Ley de Enjuiciamiento Civil y la consolidada doctrina del Tribunal Supremo en el ámbito de las reclamaciones al sector financiero. Así, con carácter general, como el Alto Tribunal tiene declarado de forma reiterada, en materia de obligaciones de información a la clientela, contenida en de conducta, corresponde la carga de la prueba a la entidad financiera. En el resto de los supuestos, se aplicarían las reglas previstas en la Ley de Enjuiciamiento Civil, entre las que se incluye, como principio inspirador, el principio de facilidad probatoria. La Autoridad resolverá conforme a derecho los conflictos y podrá acordar la devolución de las cantidades indebidamente cobradas por la entidad financiera más los intereses legales. Se determinarán reglamentariamente las reglas de cálculo para aquellos casos en los que la cuantía de la reclamación fuera indeterminada. Asimismo, la Autoridad resolverá sobre reclamaciones sin contenido económico y en las que se aprecie una vulneración de los derechos de los clientes reconocidos en la normativa de conducta o en los códigos de autorregulación de adhesión voluntaria por parte de las entidades reclamadas. El título IV regula la información que debe facilitar la Autoridad sobre su actividad, indicándose asimismo el control parlamentario de su funcionamiento. El título V se refiere a la cooperación de la Autoridad con el Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, el Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030 y las autoridades supervisoras de conducta en el sector financiero. El título VI regula el fomento por el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, en coordinación con la Autoridad Administrativa Independiente de Defensa del Cliente, de la educación financiera de la clientela, en especial en materia de ahorro, inversión, préstamo y crédito y gestión de deudas y aseguramiento, promoviendo la responsabilidad de los clientes en la contratación de los productos financieros. El título VII establece el régimen sancionador atribuido a la Autoridad. El incumplimiento por las entidades financieras de las resoluciones vinculantes dictadas por la Autoridad constituirá una infracción administrativa, que podrá ser calificada como infracción leve o grave, atendiendo al número de afectados, la reiteración de la conducta o los efectos sobre la confianza de la clientela y la estabilidad del sistema financiero, en función de si los incumplimientos pueden considerarse o no especialmente relevantes. Se establece un plazo de prescripción de infracciones de cuatro años en el caso de las graves, siguiendo el régimen de prescripción previsto en la normativa tributaria, y de dos años en el caso de las leves. Por su parte, el régimen de prescripción de las sanciones será el previsto con carácter general en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.