El acuerdo político alcanzado el 28 de mayo de 2026 entre el Parlamento Europeo y el Consejo sobre el Reglamento por el que se establece un nuevo sistema común de retornos constituye uno de los pilares centrales de la actual política migratoria de la Unión. La propuesta, presentada por la Comisión en marzo de 2025, se inserta en la Estrategia Europea de Gestión del Asilo y la Migración y completa el entramado normativo diseñado por el Pacto sobre Migración y Asilo.

Antecedentes

La Comisión Europea ha venido justificando la reforma del sistema de retornos sobre la base de un dato reiteradamente invocado en los últimos años: la limitada eficacia de las decisiones de expulsión dictadas por los Estados miembros. Aunque la tasa de retorno alcanzó en 2025 el 28 %, el porcentaje más elevado de la última década, más de dos tercios de las personas respecto de las cuales se dicta una decisión de retorno continúan permaneciendo en territorio europeo. Esta circunstancia ha sido presentada por las instituciones de la Unión como una prueba de las deficiencias estructurales del modelo vigente y como un argumento para endurecer los mecanismos de ejecución.

La estrategia seguida por la Comisión no se ha limitado, sin embargo, a la reforma de las normas internas. Paralelamente, la Unión ha intensificado la presión diplomática sobre terceros Estados para garantizar la readmisión de sus nacionales, vinculando progresivamente la cooperación migratoria al acceso a instrumentos financieros, ventajas comerciales o facilidades en materia de visados. Esta creciente instrumentalización de las relaciones exteriores en función de objetivos migratorios ha suscitado críticas por parte de organizaciones internacionales y entidades de defensa de los derechos humanos, que advierten del riesgo de subordinar otros objetivos de la acción exterior europea a consideraciones de control migratorio.

Hacia un sistema europeo de retornos más centralizado y expeditivo

Según sus promotores, el nuevo Reglamento proporcionará a los Estados miembros herramientas más eficaces para ejecutar las decisiones de retorno mediante procedimientos uniformes, simplificados y acelerados. La reforma persigue reducir los márgenes de discrecionalidad nacional, reforzar la coordinación administrativa y aumentar el número de expulsiones efectivamente ejecutadas. No obstante, el acuerdo refleja también una tendencia cada vez más visible en la política migratoria europea: el desplazamiento del centro de gravedad desde la protección internacional y la integración hacia el control de fronteras y la ejecución de retornos. Bajo la premisa de mejorar la eficacia del sistema, la Unión profundiza en una lógica de gestión securitaria de la migración que sitúa la capacidad de expulsión entre los principales indicadores del éxito de la política migratoria.

Las nuevas normas comunes comprenden:

• Un sistema verdaderamente europeo en forma de Reglamento con procedimientos comunes para la emisión de decisiones de retorno y una orden europea de retorno, con lo que se dará fin a la actual fragmentación existente a nivel de la Unión. La uniformización normativa persigue reforzar la eficacia de los procedimientos, aunque diversos sectores académicos y organizaciones especializadas han advertido que la homogeneización puede reducir el margen de apreciación de los Estados miembros para adaptar las garantías procesales a circunstancias particularmente sensibles.
• El reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno, de modo que los Estados miembros podrán reconocer y ejecutar directamente una decisión de retorno emitida por otro Estado miembro. La medida pretende evitar desplazamientos secundarios y acelerar las expulsiones, pero suscita interrogantes acerca de la intensidad del control que podrá ejercer el Estado encargado de ejecutar una decisión adoptada por otra autoridad nacional.
• Normas más estrictas sobre el retorno forzoso, que pasa a ser obligatorio cuando una persona en situación irregular suponga un riesgo para la seguridad, no coopere con las autoridades, se fugue a otro Estado miembro o no abandone voluntariamente la Unión en el plazo establecido. Al mismo tiempo, el Reglamento fomenta el retorno voluntario mediante el refuerzo de la asistencia al retorno y la reintegración. El creciente protagonismo de las medidas coercitivas ha sido interpretado por numerosas organizaciones de defensa de los derechos humanos como una manifestación del desplazamiento de la política migratoria europea desde una lógica de protección hacia otra centrada prioritariamente en la ejecución y el control.
• Normas más estrictas contra la fuga, incluida la posibilidad de exigir garantías financieras, comparecencias periódicas o la residencia obligatoria en un lugar designado. Estas medidas han sido cuestionadas por su potencial impacto sobre la libertad de circulación y por la amplitud de algunos conceptos empleados para justificar su aplicación.
• Normas más rigurosas para las personas consideradas un riesgo para la seguridad, con el objetivo de facilitar su identificación y retorno en plazos más reducidos. La utilización creciente de categorías vinculadas a la seguridad genera preocupación entre diversas organizaciones especializadas, que reclaman definiciones más precisas y mayores mecanismos de control para evitar decisiones desproporcionadas.
• El Reglamento introduce asimismo la posibilidad de crear centros de retorno en terceros países a los que podrán ser transferidas las personas sujetas a una decisión de retorno y sin derecho legal a permanecer en la Unión. Para ello podrán celebrarse acuerdos con terceros Estados que respeten las normas internacionales de derechos humanos y el principio de no devolución. Esta previsión constituye uno de los aspectos más controvertidos de la reforma. Diversas organizaciones, entre ellas CEAR, consideran que la externalización de los retornos hacia terceros países puede dificultar el acceso efectivo a mecanismos de protección internacional y aumentar el riesgo de vulneración indirecta del principio de no devolución, especialmente cuando la persona afectada carece de cualquier vínculo previo con el Estado de destino.
• Salvaguardias rigurosas a lo largo de todo el proceso de retorno. Todas las medidas deberán ejecutarse con pleno respeto de las normas europeas e internacionales de derechos humanos. No obstante, una parte significativa de la sociedad civil cuestiona que la mera proclamación de garantías resulte suficiente para neutralizar los riesgos derivados de procedimientos más rápidos, de periodos de detención potencialmente prolongados y de la creciente externalización de la política migratoria europea.

Eficacia administrativa y protección de derechos fundamentales

Las instituciones europeas han insistido en que las nuevas normas respetarán plenamente los derechos fundamentales reconocidos por el Derecho de la Unión y por los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos. Sin embargo, el equilibrio entre eficacia administrativa y garantías individuales constituye precisamente uno de los aspectos más controvertidos de la reforma.

La aceleración de los procedimientos, la ampliación de los mecanismos de cooperación con terceros países y el fortalecimiento de las facultades de ejecución plantean interrogantes acerca de la efectividad real de las garantías procesales reconocidas a las personas afectadas. Diversas organizaciones especializadas han advertido que la búsqueda de mayores tasas de retorno podría traducirse, en la práctica, en una reducción de los tiempos disponibles para el ejercicio de los derechos de defensa y para el examen individualizado de determinadas situaciones de vulnerabilidad.

Particular preocupación ha suscitado la ampliación de los periodos máximos de detención previstos en el nuevo sistema, que podrían alcanzar hasta veinticuatro meses, con posibilidad de prórroga adicional en determinados supuestos. Según las organizaciones críticas con la reforma, semejante duración desdibuja la naturaleza excepcional que tradicionalmente ha caracterizado a la privación de libertad en materia migratoria y aproxima estos mecanismos a formas de internamiento prolongado difícilmente conciliables con los principios de necesidad y proporcionalidad.

Más allá de las mejoras técnicas que introduce el Reglamento, el acuerdo evidencia la consolidación de una orientación política que considera la capacidad de retorno como elemento indispensable para preservar la credibilidad del sistema europeo de asilo y migración. La reforma se inscribe así en una tendencia más amplia caracterizada por la externalización de fronteras, la cooperación condicionada con terceros Estados y la creciente centralidad de los objetivos de control migratorio. Para sus defensores, se trata de una respuesta necesaria a las limitaciones del sistema vigente; para sus detractores, supone un nuevo paso en la erosión progresiva del modelo europeo de protección internacional.

La cuestión que permanece abierta es si ese objetivo podrá alcanzarse sin erosionar el delicado equilibrio entre control migratorio, protección de los derechos fundamentales y compromisos internacionales asumidos por la propia Unión Europea.

Actuaciones futuras

El Reglamento deben adoptarlo formalmente el Parlamento Europeo y el Consejo antes de su entrada en vigor, que tendrá lugar tras su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. El Reglamento derogará la actual Directiva sobre retorno de 2008.