En el Parlamento Europeo, el expediente se remitió a la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor. La comisión aprobó su INFORME por unanimidad el 22 de febrero de 2024. El 13 de marzo de 2024, el Parlamento aprobó el informe como posición en primera lectura con 605 votos a favor, 7 votos en contra y 13 abstenciones.

Resolución alternativa de litigios

La resolución alternativa de litigios (ADR) se define como un proceso que permite resolver extrajudicialmente las reclamaciones con la ayuda de un organismo imparcial de resolución de litigios. El 17 de octubre de 2023, la Comisión Europea adoptó propuestas de directiva por las que se modifican varias directivas relativas a los derechos de los consumidores y la ADR, en las que la noción de reclamación se refiere a situaciones en las que una relación entre un consumidor y un comerciante da lugar a una reclamación del consumidor. A través de la ADR, los consumidores pueden resolver una reclamación contra un comerciante por incumplimiento de contrato, al margen de los procedimientos judiciales, con la ayuda de una mediación, un arbitraje o una conciliación imparciales y neutrales. Desde 2013, la proporción del comercio electrónico en la economía de la UE ha aumentado significativamente, pasando del 2 % al 4 % del PIB de la UE, lo que aumenta la importancia de la ADR para los consumidores. Cada año, alrededor de 300.000 litigios admisibles entre consumidores y comerciantes son examinados por entidades de ADR, con índices de resolución que oscilan entre el 17 % y el 100 % en todos los Estados miembros. La propuesta de la Comisión persigue tres objetivos: adaptar el marco legislativo de la ADR a los mercados digitales; facilitar el uso de la ADR en litigios transfronterizos; y simplificar los procedimientos de ADR.

 

INFORME

Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor

Ponente: Laura Ballarín Cereza

2023/0376 (COD)

Introducción

Según la edición de 2021 de la encuesta sobre las condiciones de los consumidores publicada por la Comisión, sólo el 5 % de los consumidores de la UE -aproximadamente 2.250 millones de personas- que se encontraron con un problema al comprar un producto o servicio, y emprendieron acciones posteriores, lo denunciaron ante un organismo de resolución alternativa de litigios (ADR). Se trata de un procedimiento para resolver extrajudicialmente las reclamaciones por incumplimiento de contrato mediante la asistencia de un organismo imparcial y neutral de resolución de litigios, que ofrece, por ejemplo, mediación, arbitraje o conciliación. Por lo tanto, la ADR complementa o ofrece una alternativa a los litigios, sobre la base del derecho de los consumidores y/o de los contratos. La encuesta también subraya que el recurso a estos organismos oscila entre el 0% y el 12% en todos los Estados miembros. Aunque la falta de conocimiento podría explicar en parte este uso limitado de la ADR, ya que, según la evaluación de impacto de la Comisión, sólo el 43% de los minoristas establecidos en la UE conocen el sistema, también influyen otros factores. Este es el caso, en particular, de la utilización de la resolución privada de litigios en línea por parte de los mercados en línea, a la que han recurrido el 12 % de los consumidores de la UE que han tenido un problema con un comerciante, según un informe de 2020. El desarrollo de las plataformas en línea pone en entredicho la eficacia de la Directiva, especialmente en lo que respecta a los comerciantes establecidos fuera de la UE.

El 17 de octubre de 2023, la Comisión adoptó una propuesta de Directiva por la que se modifican la Directiva 2013/11/UE, relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo, así como la Directiva 2015/2302/UE, relativa a los viajes combinados, la Directiva 2019/2161/UE, relativa a una mejor aplicación y modernización de las normas de la Unión en materia de protección de los consumidores, y la Directiva 2020/1828/UE, relativa a las acciones de representación para la protección de los intereses colectivos de los consumidores.

Situación actual

La actual Directiva 2013/11/UE adopta un enfoque de armonización mínima para definir los requisitos necesarios para calificar a una entidad como organismo de ADR, así como las normas de procedimiento aplicables a la resolución «extrajudicial» de litigios derivados de contratos de compraventa o de servicios entre un comerciante y un consumidor cuando ambos están establecidos en la UE. Estos requisitos conllevan la obligación de pericia, independencia e imparcialidad de las personas físicas encargadas de los casos, así como obligaciones específicas de resultados que deben garantizar que las normas de procedimiento y las entidades de ADR sean transparentes, eficaces y justas.

 

La directiva también regula el alcance de los efectos vinculantes de las ADR. El resultado de la ADR no es vinculante cuando se ha celebrado un acuerdo entre el comerciante y el consumidor antes de la materialización del litigio. Asimismo, el efecto vinculante del litigio requiere la información previa y el acuerdo específico de ambas partes. Cada Estado miembro es responsable de designar una autoridad competente para comprobar la conformidad de las entidades que solicitan el reconocimiento como ADR.

La propuesta da continuidad al Reglamento (UE) 524/2013, de 21 de mayo de 2013, sobre resolución de litigios en línea en materia de consumo, que estableció la plataforma digital de resolución de litigios en línea, desarrollada y gestionada por la Comisión. La plataforma ofrece un único punto de entrada para los consumidores y comerciantes que buscan una resolución extrajudicial de litigios. Sin embargo, el desarrollo de soluciones de reclamación en línea por parte de los mercados digitales ha hecho que el uso de la plataforma se reduzca a unas 200 reclamaciones al año.

 

Posición de partida del Parlamento

En su Resolución de 12 de febrero de 2020 sobre los procesos de toma de decisiones automatizados: garantizar la protección de los consumidores y la libre circulación de bienes y servicios, el Parlamento señaló que los sistemas de toma de decisiones automatizados se están utilizando en mecanismos alternativos de resolución de litigios en muchas plataformas digitales para resolver conflictos entre consumidores y comerciantes. En este contexto, pidió a la Comisión que garantice que cualquier próxima revisión de la Directiva 2013/11/UE, relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo, y del Reglamento (UE) n.º 524/2013, sobre resolución de litigios en línea en materia de consumo, tenga en cuenta el uso de la toma de decisiones automatizada y garantice que una persona siga controlando la evaluación general de los casos.

En su Resolución de 18 de enero de 2023 sobre el 30º aniversario del mercado único: celebración de los logros y perspectivas de futuro, el Parlamento pide a la Comisión que explore las nuevas oportunidades y tendencias digitales, para garantizar que la sólida protección de los consumidores de la UE continúe.

 

Preparación de la propuesta

La Comisión consultó a las partes interesadas, celebrando una consulta pública entre septiembre y diciembre de 2022, en la que participaron 111 encuestados de 23 Estados miembros. La gran mayoría de los encuestados indicaron que la tendencia hacia el comercio en línea significa que los consumidores deben poder resolver litigios a través de la resolución alternativa de litigios con comerciantes establecidos fuera de la UE. La mayoría también estaría a favor de resolver los litigios relacionados con la información precontractual a través de la ADR.

 

Más de la mitad de los encuestados también se mostraron favorables a la ADR colectiva, a condición de que la tramitación de los casos fuera más sencilla. En cuanto a los sistemas privados de resolución de litigios en línea (PODR), una parte significativa de los encuestados declaró que sólo los utilizaría si pudiera recurrir su decisión.

En 2023, la Comisión publicó su segundo informe sobre la aplicación de la Directiva 2013/11/UE, de conformidad con el art. 26 de la Directiva (el primer informe se publicó en 2019). En general, el informe confirma que los Estados miembros han establecido con éxito el marco necesario para el funcionamiento de las entidades de ADR. Se estima que entre las aproximadamente 430 entidades de este tipo notificadas a la Comisión por las autoridades nacionales competentes, el 64 % ofrece resultados no vinculantes, otro 20 % ofrece resultados vinculantes para ambas partes, mientras que el resto solo son vinculantes para los comerciantes. Entre los 23 Estados miembros que facilitaron datos, se presentan anualmente alrededor de 300 000 litigios admisibles, con una tasa media de resolución superior al 50 %.

Sin embargo, el informe encontró un nivel limitado de conocimiento tanto entre los consumidores como entre los comerciantes: por ejemplo, el cuadro de indicadores de las condiciones de los consumidores de 2019 encontró que el 43 % de los minoristas interrogados desconocían la resolución alternativa de litigios. Solo seis Estados miembros transpusieron la Directiva creando la obligación de que los comerciantes participen en la ADR en todos los sectores económicos, mientras que otros siete Estados miembros crearon tal obligación solo para sectores económicos específicos. Once Estados miembros hicieron que la participación fuera totalmente voluntaria. La evaluación de impacto de la Comisión considera que sólo el 60% de los comerciantes acepta participar en la ADR en la UE.

 

El informe de evaluación de impacto publicado con la propuesta de Directiva aporta elementos adicionales para explicar las deficiencias de la legislación actual. Por un lado, el ámbito de aplicación de la directiva actual no se corresponde con las nuevas pautas de consumo. El aumento del comercio electrónico, incluidas las transacciones transfronterizas (que representan más de la mitad de las negativas de los comerciantes a participar en un proceso de resolución alternativa de litigios), va acompañado del desarrollo de soluciones privadas de resolución de litigios en línea, proporcionadas por plataformas digitales no necesariamente establecidas en la UE y, por tanto, no sujetas a la Directiva. La evaluación de impacto menciona que, en 2020, al menos el 12 % de los consumidores de la UE que experimentaron un problema con un comerciante trataron de resolverlo directamente a través de una PODR. Por otra parte, el desarrollo de plataformas en línea amplía la naturaleza de los litigios entre consumidores y comerciantes más allá de su relación contractual, a circunstancias adicionales como las prácticas precontractuales desleales.

Con su Comunicación de 2023 sobre «La competitividad a largo plazo de la UE: más allá de 2030», la Comisión también anunció su intención de ayudar a incentivar los regímenes reguladores y contribuir a controlar los costes de cumplimiento. En este contexto, la Comunicación de la Comisión de 2023 sobre un paquete de medidas de ayuda a las pequeñas y medianas empresas (PYME) señalaba la racionalización del ADR como uno de sus objetivos para reducir los requisitos de información.

 

Cambios que aportaría la propuesta

 

Directiva ADR

La ampliación del ámbito de aplicación es el cambio más importante de la propuesta. Tiene dos dimensiones: material y geográfica. En cuanto al ámbito material, se modificaría el art. 2 sobre el ámbito de aplicación de la Directiva, en particular para incluir un nuevo apartado 2(1)b que haría que los derechos de los consumidores aplicables a situaciones extracontractuales y precontractuales (incluido el suministro de contenidos digitales y los contratos de servicios) pudieran acogerse a la resolución alternativa de litigios (ADR). Aunque este apartado incluye una lista indicativa de siete de estas situaciones (por ejemplo, el derecho a cambiar de proveedor), permite a los Estados miembros ampliar la ADR a otras categorías de litigios, facilitando así la adopción de la ADR en toda la economía.

En cuanto al ámbito geográfico, mientras que el art. 2 sobre el ámbito de aplicación de la Directiva se modificaría para suprimir la referencia al establecimiento geográfico de los comerciantes afectados por la Directiva, los cambios propuestos en el art. 4 sobre la definición incluyen una nueva letra f) en el art. 4, apartado 1, que define un «litigio transfronterizo» como un litigio entre un consumidor residente en un Estado miembro y un comerciante establecido en otro Estado miembro, o establecido fuera de la Unión.

Los cambios propuestos también pretenden reforzar las competencias de las entidades de ADR establecidas en los Estados miembros. En el art. 5, relativo al acceso a la ADR y a los procedimientos de ADR, la modificación propuesta del art. 5, apartado 2, letra c), autorizaría a las entidades de ADR a agrupar casos similares en un único procedimiento, a condición de que los consumidores no se opongan. El nuevo apartado 8 del art. 5 impondría a los Estados miembros la obligación de garantizar que cualquier comerciante establecido en su territorio responda, en un plazo máximo de 20 días laborables, a cualquier entidad de ADR establecida en la UE sobre si aceptaría participar en un procedimiento de ADR. El considerando 13 también autoriza a los Estados miembros a introducir legislación nacional que haga obligatoria la participación de los comerciantes en procedimientos de ADR en sectores específicos, más allá de la aplicación de obligaciones análogas en la legislación sectorial de la Unión.

Para fomentar la utilización de los procedimientos de ADR, la propuesta incluye también una serie de incentivos para los consumidores. El apartado 2 del art. 5 propuesto, mencionado anteriormente, también prevé la trazabilidad de las reclamaciones presentadas por los consumidores, así como de los documentos justificativos necesarios. El mismo artículo garantizaría que estos procedimientos se adapten a los consumidores vulnerables, estableciendo la obligación genérica de utilizar «herramientas fácilmente accesibles e inclusivas», así como permitiendo un procedimiento no digital previa solicitud. El nuevo art. 5, apartado 2, letra c), reconocería el derecho de las partes (comerciantes y consumidores) a que el procedimiento de ADR sea revisado por una persona física, cuando el procedimiento se lleve a cabo por medios automatizados.

La facilitación de los procedimientos transfronterizos de ADR es otro cambio significativo incluido en la propuesta. Con el nuevo art. 14 propuesto sobre la asistencia a los consumidores, se mejorarían los derechos de información de las partes. El apartado 1 del art. 14 garantizaría el derecho de los consumidores y comerciantes a la asistencia para acceder a la ADR competente en caso de litigio transfronterizo. El apartado 3 del art. 14 establece los requisitos mínimos de estos derechos de información: deben abarcar la explicación de las normas aplicadas por las entidades de ADR competentes. El apartado 2 del art. 14 exige a los Estados miembros que designen un punto de contacto de ADR encargado de las obligaciones establecidas en el art. 14. También prescribe que los Estados miembros confíen la responsabilidad de las operaciones del punto de contacto a la Red de Centros Europeos de Consumidores, o alternativamente a las organizaciones de consumidores, o a cualquier otra entidad encargada de la protección de los consumidores.

 

Directiva sobre viajes combinados (UE) 2015/2302

Se modificaría el art. 7, apartado 2, letra g), de la Directiva (UE) 2015/2302, relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados, para garantizar la disponibilidad de información sobre la resolución alternativa de litigios en los viajes combinados.

 

Comités consultivos

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) aprobó un dictamen sobre la propuesta de Directiva, durante su pleno de febrero de 2024. W. Robyns de Schneidauer (Empresarios GR I/Bélgica) fue designado ponente. El CESE apoya la propuesta. Sugiere que se facilite una mayor participación de los comerciantes, incluidas las PYME. El CESE subraya la importancia política de las reacciones de las instancias de ADR ante las autoridades nacionales y, por lo tanto, pide a la Comisión que incluya dichas reacciones en su evaluación de la legislación sectorial, según proceda.

 

Parlamentos nacionales

El 4 de diciembre de 2023, las comisiones del Bundesrat alemán sobre medio ambiente, protección de la naturaleza y seguridad nuclear, y sobre economía, formularon una recomendación al Bundesrat en la que indicaban la necesidad de mejorar la visibilidad y el acceso a la ADR, por ejemplo mediante la creación de un «botón» específico. También pide a los colegisladores de la UE que garanticen la coherencia de la Directiva propuesta con las disposiciones del art. 21 sobre resolución extrajudicial de litigios del Reglamento (UE) 2022/2065 relativo a un mercado único de servicios digitales (Ley de servicios digitales).

 

Puntos de vista de las partes interesadas

El punto de vista empresarial puede verse en un documento de 2022 sobre la revisión de la Directiva ADR de Ecommerce Europe. En él se señala la fragmentación de la resolución alternativa de litigios en más de 400 entidades de los Estados miembros, lo que crea complejidad tanto para los comerciantes como para los consumidores. Las entidades de ADR también se enfrentan a importantes problemas jurídicos a la hora de determinar la legislación aplicable a los casos tratados. Con vistas a la revisión de la directiva, Ecommerce Europe apoya la ampliación de su ámbito de aplicación a los litigios no contractuales, así como la inclusión de los comerciantes no establecidos en la UE. También invita a explorar la ampliación de la directiva a los consumidores y a los contratos de consumo celebrados a través de un intermediario. Por último, también invita a las instituciones de la UE a garantizar la armonización de la legislación de la UE sobre ADR con la Ley de Servicios Digitales, en particular el art. 21 sobre acuerdos extrajudiciales. En representación de los consumidores, la Oficina Europea de Organizaciones de Consumidores (BEUC) adoptó en 2022 un documento de posición sobre la necesidad de actualizar la ADR de la UE. En cuanto a la arquitectura de las entidades de ADR, la BEUC señala que la elección de un número limitado de organismos de ADR, por ejemplo a través de sistemas sectoriales de ADR de tipo ombudsman, junto con una entidad residual, parece facilitar la cobertura global de los mercados pertinentes. La BEUC también pide que se refuerce la supervisión de las entidades de ADR. En cuanto a la eficacia de la ADR, apoya la necesidad de considerar la participación obligatoria de los comerciantes, proporcionándoles al mismo tiempo incentivos para cumplir las decisiones de las entidades de ADR, incluso mediante el establecimiento de listas de comerciantes incumplidores, que ya utilizan varias autoridades nacionales. En 2022, la red de Centros Europeos de Consumidores publicó una panorámica de la ADR en Europa. Al tiempo que indica que la escasa adhesión de los comerciantes a la ADR, y a las decisiones de las entidades de ADR, es una de las deficiencias más urgentes que hay que mejorar, también señala las complejidades en la resolución de litigios transfronterizos como otro punto que hay que abordar, entre otras cosas fomentando el uso de varias lenguas para aumentar el atractivo de la ADR (por ejemplo, Bélgica, Alemania y Letonia han autorizado el uso del inglés en la tramitación de litigios).

 

Proceso legislativo

En el Parlamento, el expediente se remitió a la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor (IMCO), que aprobó su informe por unanimidad el 22 de febrero de 2024, con 40 votos a favor. Asociada para opinión, la Comisión de Transportes y Turismo aprobó su dictamen el 28 de febrero de 2024. El informe del IMCO pretende reforzar la propuesta de la Comisión aumentando la participación de los comerciantes en los procedimientos de ADR y mejorando la sensibilización de los consumidores.

Para aumentar la participación de los comerciantes, el informe incluye una enmienda al art. 1 que haría obligatoria la participación de las compañías aéreas incluidas en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) 261/2004 en los procedimientos de ADR. El informe también modifica el art. 2 sobre el ámbito de aplicación de la directiva. La modificación del art. 2, apartado 1, letra a), incluiría las obligaciones precontractuales mencionadas en el art. 2, apartado 1, letra b), de la propuesta de la Comisión. A continuación, el informe especifica el alcance de las situaciones no contractuales contempladas en el art. 2, apartado 1, letra b), incluyendo, por ejemplo, la no discriminación por motivos de nacionalidad o lugar de residencia, así como el derecho a cambiar de proveedor. Además de esta ampliación del ámbito de aplicación, el informe también contiene incentivos para aumentar la participación de los comerciantes en los procedimientos de ADR. Por ejemplo, una modificación del apartado 1 del art. 5 invitaría a los Estados miembros a facilitar el acceso de los trabajadores autónomos o las microempresas a los procedimientos de ADR. La participación de los comerciantes también se vería facilitada por la mejora de las normas de visibilidad para los comerciantes incumplidores. Una modificación del art. 19, apartado 3, letra d), de la Directiva obligaría a las entidades de ADR a incluir información sobre los comerciantes que se nieguen sistemática e indebidamente a cumplir los resultados de los procedimientos de ADR, información que deberá comunicarse a las autoridades nacionales competentes.

ara mejorar la concienciación de los consumidores, el informe de la IMCO propone una serie de enfoques complementarios. Debe mejorarse la imparcialidad y la calidad de los procedimientos llevados a cabo por las entidades de ADR. Una enmienda al art. 5, apartado 2, letra c), especifica que, cuando una reclamación se tramite por medios automatizados, las partes podrán exigir que una persona física, independiente e imparcial revise el procedimiento. Del mismo modo, una enmienda al art. 6, apartado 1, letra a), obligaría a las entidades de ADR a emplear a personas físicas con conocimientos generales de Derecho privado en casos transfronterizos. Para facilitar la participación de los consumidores en los procedimientos transfronterizos, una enmienda al art. 14 obligaría a los Estados miembros a garantizar el uso de las lenguas oficiales del Estado de residencia del consumidor. El informe también pretende mejorar el seguimiento de los procedimientos de resolución alternativa de litigios. El plazo de tramitación de las solicitudes debería reducirse a 15 días laborables mediante una enmienda al apartado 8 del art. 5, que no obstante deja el plazo inicial de 20 días laborables para litigios complejos o en circunstancias excepcionales. La comisión también pretende mejorar la explicación de las decisiones adoptadas por los comerciantes. Una enmienda al art. 11 impondría a los comerciantes que no acaten el resultado de un procedimiento de RAL la obligación de dar una explicación por escrito a las partes, independientemente de que el resultado del procedimiento sea vinculante o no. Una enmienda al art. 8 establecería que las autoridades nacionales reembolsarían las tasas nominales que los consumidores tuvieran que pagar tras la resolución del caso.

Durante su sesión plenaria del 13 de marzo de 2024, el Parlamento aprobó el informe en primera lectura por 605 votos a favor, 7 en contra y 13 abstenciones.

En el Consejo, el expediente se ha remitido al grupo de trabajo sobre protección e información de los consumidores