Informe de la Comisión de la Unión Europea sobre el Estado de Derecho en 2021: Capítulo sobre la situación del Estado de Derecho en España (20 julio 2021)

El 20 de julio de 2021 la Comisión Europea publicó un documento de trabajo de los servicios de la Comisión: “Informe sobre el Estado de Derecho en 2021”, dentro del cual se incluye un Capítulo sobre la situación del Estado de Derecho en España que acompaña al documento Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, Informe sobre la situación del Estado de Derecho en 2021. SWD(2021) 710 final

 
Resumen

El sistema judicial español sigue haciendo frente a diversos desafíos. En particular, continúa la falta de renovación del Consejo del Poder Judicial ante la falta de acuerdo en las Cortes para renovar una serie de órganos constitucionales. Un avance positivo fue la retirada de una propuesta de reforma del sistema para seleccionar a sus miembros, que habría incrementado la percepción del Consejo como una institución vulnerable a la politización. En este contexto, se efectuaron llamamientos para establecer un sistema de elección en el que los jueces miembros del Consejo sean elegidos por sus homólogos en consonancia con las normas europeas. Es importante que se tengan en cuenta las normas europeas y se consulte a todas las partes interesadas pertinentes. También se ha expresado preocupación por la competencia del Tribunal Supremo en materia de responsabilidad penal de los puestos de alto nivel, así como por el régimen de incompatibilidades de los jueces y fiscales. Se han adoptado o están previstas diversas medidas destinadas a mejorar la calidad de la justicia, como la revisión del sistema de asistencia jurídica gratuita y la Ley de Enjuiciamiento Criminal, y la redacción de tres anteproyectos de ley sobre la eficiencia procesal, organizativa y digital. Se están logrando avances en materia de digitalización de la justicia. Se han llevado a cabo esfuerzos para abordar la acumulación de retrasos, como la creación de nuevas unidades judiciales, pero el bajo número de jueces por habitante constituye un reto. Se han reiterado las preocupaciones relativas a la autonomía del Ministerio Fiscal con respecto al Gobierno.

España sigue mejorando el marco institucional y jurídico para prevenir la corrupción y luchar contra ella. Las medidas anticorrupción siguen una línea de acción estratégica, pero se carece de una estrategia anticorrupción específica que sirva de guía general a las medidas preventivas y represivas para combatir la corrupción. En lo que se refiere a su represión, la corrupción está tipificada como delito con arreglo al Código Penal y existen diversas instituciones especiales. Las autoridades judiciales señalan que la falta de unos recursos adecuados afecta al ritmo de la investigación y al enjuiciamiento de los casos de corrupción, en particular los de alto nivel. Con respecto a la prevención de la corrupción, España continúa mejorando su marco de integridad y ha asumido el compromiso de elaborar legislación en ámbitos decisivos, como la transparencia de las actividades de los grupos de interés, el código deontológico de los funcionarios y la protección de los denunciantes. En octubre de 2020 se adoptó el nuevo código de conducta para todos los miembros del Congreso y el Senado, cuyo cumplimiento por parte de los parlamentarios está supervisado por la nueva Oficina de Conflictos de Intereses.

En lo que respecta a la libertad y el pluralismo de los medios de comunicación, el Gobierno está tomando medidas para abordar las cuestiones de acceso a la información. Persisten algunos desafíos relativos a la transparencia de la propiedad de los medios de comunicación. Se plantearon preocupaciones acerca de la independencia funcional y los recursos del regulador audiovisual durante la transposición de la Directiva de servicios de comunicación audiovisual revisada. El Gobierno ha tomado algunas medidas para ofrecer apoyo financiero a los medios de comunicación en el contexto de la pandemia de COVID-19. Los periodistas han seguido enfrentándose a retos en el marco de su actividad profesional, pero se han adoptado iniciativas para facilitar su labor.

En lo que respecta al sistema de contrapoderes institucionales, el nuevo IV Plan de Gobierno Abierto establece compromisos renovados en relación con la participación pública, la transparencia, la rendición de cuentas y la integridad pública. Las Comunidades Autónomas 2 fueron designadas como autoridades competentes para la aplicación de medidas de emergencia en relación con la pandemia de COVID-19. El Defensor del Pueblo, en funciones desde 2017, ha recibido un número exponencialmente creciente de denuncias relativas a las medidas adoptadas para luchar contra la pandemia de COVID-19. Siguen existiendo retos en relación con el espacio de la sociedad civil, y la Ley de seguridad ciudadana se encuentra actualmente en revisión, habida cuenta de las preocupaciones planteadas. Han tenido lugar diversas iniciativas destinadas a desarrollar la cultura del Estado de Derecho, tales como programas de formación sobre la justicia para los estudiantes.

Sistema judicial

[…]

Independencia

El nivel percibido de independencia judicial en España es bajo entre el público general y las empresas. En total, el 38 % de la población general y el 39 % de las empresas perciben el nivel de independencia de los órganos jurisdiccionales y los jueces como «bastante bueno o muy bueno» en 2021. Ambas cifras han disminuido con respecto a 2020 (un 44 % para la población general y un 42 % en el caso de las empresas), pero han aumentado en comparación con 2016 (un 30 % en el caso de la población general y un 33 % en el de las empresas), lo que muestra la falta de una tendencia clara durante los últimos cinco años.

Persisten las preocupaciones por la falta de renovación del Consejo del Poder Judicial, mientras que, a raíz de algunos acontecimientos recientes, se ha exigido que sean sus homólogos quienes designen a los jueces miembros. El Consejo del Poder Judicial viene actuando en funciones desde diciembre de 2018, lo que ha provocado que persista la preocupación de que sea percibido como una institución expuesta a influencia política, como ya se mencionó en el Informe sobre el Estado de Derecho en 2020. Corresponde a las Cortes nombrar a todos sus miembros por mayoría cualificada de tres quintos. Desde 2018, las negociaciones entre los principales partidos políticos se encuentran en punto muerto y no se han logrado avances significativos de cara a alcanzar un acuerdo, a pesar de los numerosos llamamientos para que se proceda a los nombramientos. El 13 de octubre de 2020, dos grupos parlamentarios presentaron una Proposición de Ley Orgánica10 destinada a modificar el sistema de elección de los jueces miembros del Consejo, de modo que se decida por mayoría absoluta en caso de producirse una segunda votación. Tras las críticas formuladas por las partes interesadas, la tramitación legislativa de la Ley quedó suspendida y, en mayo de 2021, los grupos parlamentarios que patrocinaron la Proposición de Ley la retiraron formalmente. Este hecho fue acogido con satisfacción, puesto que la Proposición de Ley habría incrementado la percepción del Consejo como una institución vulnerable a la politización. El 25 de marzo de 2021, las Cortes aprobaron una ley por la que se establece el régimen jurídico aplicable al Consejo General del Poder Judicial en funciones y que adapta su labor cuando actúa tras la expiración de su mandato. Esta Ley entró en vigor el 30 de marzo de 2021 e impide, entre otras cosas, el nombramiento de altos cargos judiciales por parte del Consejo en funciones. Se recurrió al Tribunal Constitucional para comprobar la constitucionalidad de la reforma. En el contexto de la reforma retirada por la que se modificaba el sistema de nombramiento, se exigió la puesta en marcha de un sistema de elección de los jueces miembros por parte de sus homólogos. Algunas asociaciones de jueces reclamaron que los doce jueces miembros del Consejo fuesen nombrados directamente por sus homólogos, de conformidad con las normas del Consejo de Europa, y este último recordó que las normas europeas establecen que al menos la mitad de los miembros del Consejo han de ser jueces nombrados por sus homólogos de todos los niveles del poder judicial. Es importante que se tengan en cuenta estas normas europeas y se consulte a todas las partes interesadas pertinentes.

La competencia del Tribunal Supremo en materia de responsabilidad penal de los puestos de alto nivel y el régimen de incompatibilidades de los jueces y fiscales suscitan preocupación. En España existen normas de competencia ratione personae relativas a la jurisdicción privilegiada en materia de responsabilidad penal de los miembros del Gobierno y de los poderes legislativo y judicial (conocidas como «aforamiento»). El Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) reconoce la independencia y la imparcialidad de los jueces y fiscales; también ha puesto de relieve las muy amplias condiciones del régimen de aforamiento en España y ha señalado la necesidad de revisar el sistema. Además, las partes interesadas han criticado que en el régimen de incompatibilidades de los jueces y fiscales no se prevean períodos de incompatibilidad para aquellos que hayan sido miembros del poder ejecutivo o legislativo. Según el GRECO, esta situación plantea dudas desde el punto de vista de la separación de poderes y con respecto a la independencia e imparcialidad requeridas de los jueces, tanto en fondo como en forma.

Siguen planteándose y debatiéndose cuestiones en torno a la autonomía del Ministerio Fiscal. El Fiscal General ha hecho un llamamiento público sobre la necesidad de reformar el estatuto del Ministerio Fiscal30 para dotarlo de una mayor autonomía en lo relativo a la organización, el presupuesto, la regulación interna y la formación. Según el Fiscal General, el nuevo estatuto profesional también debería regular las relaciones entre el Gobierno y el Fiscal General, así como el método de su nombramiento, como han señalado numerosas partes interesadas. Como se menciona en el Informe sobre el Estado de Derecho en 2020, el hecho de que el mandato del Fiscal General y el del Gobierno coincidan puede afectar a la percepción de independencia. En octubre de 2020, se aprobó el Código Ético para la carrera fiscal, que establece los principios y las obligaciones éticas para los fiscales con respecto a cuestiones como el uso de las redes sociales, las intervenciones en los medios de comunicación, la formación, los conflictos de intereses, las declaraciones de patrimonio y las relaciones internas. Las partes interesadas han acogido favorablemente la adopción del Código, pero continúan señalando la necesidad de actualizar el régimen disciplinario de los fiscales y los jueces.

Se ha aprobado un nuevo estatuto para los abogados en el que se pone de relieve su independencia. El nuevo estatuto fue adoptado el 2 de marzo de 2021. El Consejo General de la Abogacía participó en el proceso legislativo. Este estatuto destaca la independencia de los abogados y establece nuevas disposiciones relativas al secreto profesional. De conformidad con el estatuto, los Colegios de Abogados han de ser democráticos, autónomos y transparentes, y tienen la obligación de difundir información en línea acerca de sus servicios. Además, se establecen disposiciones sobre el derecho a la formación y la promoción de la igualdad de género en las profesiones jurídicas. Las disposiciones del nuevo estatuto parecen ser coherentes con las recomendaciones del Consejo de Europa.

Calidad

El Parlamento ha adoptado una nueva Ley que refuerza el sistema de asistencia jurídica gratuita. España es uno de los Estados miembros con más casos de prestación de asistencia jurídica gratuita por cada 100 000 habitantes, aunque el presupuesto que se asigna a cada caso es uno de los más bajos. El 9 de marzo de 2021, se aprobó un Real Decreto en materia de asistencia jurídica gratuita, con el que se refuerza el sistema preexistente. El Real Decreto fortalece las disposiciones en materia de protección de datos, determina la frecuencia de pago en determinadas Comunidades Autónomas que no han asumido competencias en la gestión del sistema de justicia y establece la creación de un Consejo Nacional para la Asistencia Jurídica Gratuita, con el objetivo de fomentar la coordinación de la aplicación de la asistencia jurídica gratuita entre las autoridades públicas con competencias en materia de justicia. La Ley parece ser coherente con las directrices del Consejo de Europa con respecto a los mecanismos de garantía de calidad, la organización de los sistemas de asistencia jurídica gratuita, la disponibilidad de personas que prestan asistencia jurídica gratuita y la recopilación de datos.

Se ha presentado una propuesta de revisión de la Ley de Enjuiciamiento Criminal que sitúa a los fiscales al frente de las investigaciones judiciales. El 24 de noviembre de 2020, el Gobierno presentó una ley de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. El Anteproyecto de Ley modifica el sistema de investigación judicial, que pasaría a estar encabezado por los fiscales en lugar de por los jueces de instrucción, como ocurre en la actualidad. Además, prevé la creación de la figura del fiscal de instrucción y de jueces responsables de las garantías procesales. Se otorga un estatuto especial a la víctima y se prevé el establecimiento de disposiciones relativas a la protección de los menores y las personas con discapacidad. Las partes interesadas han acogido favorablemente la propuesta, aunque se ha señalado que harían falta una mayor autonomía y recursos adicionales para que los fiscales puedan hacerse cargo de las tareas de investigación judicial.

Se han creado unidades judiciales adicionales para dar respuesta a las consecuencias de la pandemia de COVID-19, pero el bajo número de jueces por habitante constituye un reto. Durante el estado de alarma declarado el 14 de marzo de 2020, la actividad de los órganos jurisdiccionales se vio restringida durante tres meses y se suspendieron los plazos procesales. Para gestionar la consecuente acumulación de asuntos pendientes y el aumento previsible de los litigios, se han constituido diecinueve unidades judiciales nuevas desde diciembre de 2020 y se prevé la creación de catorce más para finales de 2021. Las nuevas unidades judiciales conocerán principalmente de asuntos sociales, mercantiles y administrativos. Sin embargo, en términos generales, el número de jueces por habitante sigue siendo uno de los más bajos de la UE, lo que también podría afectar a la eficacia del sistema judicial español44. El presupuesto per cápita para el sistema de justicia y el presupuesto en porcentaje del PIB no han variado desde 2017, y ambas cifras se sitúan en torno a la media de la UE.

Se están llevando a cabo más inversiones y proyectos para la digitalización de la justicia. El uso de herramientas de las TIC está bien implantado en el sistema judicial, y el proceso de digitalización se ha acelerado aún más debido a la pandemia de COVID-19. Las herramientas de comunicación electrónica se encuentran plenamente operativas en los órganos jurisdiccionales, entre las que cabe citar varios ejemplos diferentes: una herramienta informática que transforma automáticamente las grabaciones de los juicios y las audiencias en texto, diversos proyectos de justicia basados en los datos, la seguridad jurídica en las videoconferencias, o los procedimientos electrónicos y automáticos, como las notificaciones. No obstante, las partes interesadas han continuado señalando deficiencias relativas a ciertas cuestiones de interoperabilidad entre los sistemas de gestión empleados en las distintas Comunidades Autónomas. España está recibiendo ayuda de la UE en el marco del proyecto Promoción de la Ciberjusticia en España, actual fase II y fase III, que incluirá un componente centrado exclusivamente en la calidad, así como un estudio de viabilidad para el desarrollo de un software de gestión de la calidad.

Eficiencia

La eficiencia de la justicia en España ha seguido haciendo frente a desafíos. La tasa de resolución de los asuntos civiles y mercantiles aumentó en 2019, y se está aproximando al 100 %. No obstante, el tiempo de tramitación de los asuntos civiles, mercantiles y administrativos en primera instancia no ha consolidado una tendencia positiva y sigue siendo elevado51; en el caso de los asuntos civiles y mercantiles en el Tribunal Supremo, ha alcanzado los 681 días, lo que supone un aumento considerable desde 201852. La tasa de resolución de asuntos administrativos disminuyó. El número de asuntos civiles, mercantiles y administrativos pendientes de resolución es alto, y ha crecido a un ritmo constante desde 2016.

El Gobierno ha continuado adoptando iniciativas jurídicas destinadas a mejorar la eficiencia del sistema judicial. El 15 de diciembre de 2020, el Gobierno propuso una ley de eficiencia procesal del servicio público de justicia, que incluye medidas para reducir la duración de los procedimientos en las cuatro jurisdicciones a la vez que se preservan las garantías procesales de los ciudadanos y se establecen medios alternativos adecuados de resolución de conflictos. Además, el 20 de abril de 2021, se propuso una ley de eficiencia organizativa del sistema de la justicia. El anteproyecto de ley prevé transformar los juzgados unipersonales en 431 Tribunales de Instancia, implantar una Oficina Judicial en todo el territorio del Estado y crear Oficinas de Justicia en los municipios para sustituir los antiguos Juzgados de Paz. El Gobierno también está trabajando en un anteproyecto de ley sobre la eficiencia digital del sistema judicial, prevista para el verano de 2021, que contribuirá a mejorar las disposiciones legales en materia de gestión de datos y hará posible la interoperabilidad de las aplicaciones dentro del sistema judicial.

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