Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el «Tratado vinculante de las Naciones Unidas sobre empresas y derechos humanos»

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Los objetivos de desarrollo sostenible aspiran, de diversas formas, a lograr mejoras en las relaciones laborales y en la producción y el consumo responsables y a lograr compromisos firmes en materia de derechos humanos. Un tratado vinculante podría apoyar estos esfuerzos de manera significativa, creando un marco internacional de responsabilidad. En relación con esta iniciativa el Comité Económico y Social Europeo (CESE) ha elaborado un «Dictamen, sobre el Tratado vinculante de las Naciones Unidas sobre empresas y derechos humanos», que publica el DO de 24 de marzo de 20120, que celebra iniciativas como ésta y subraya la importancia de la participación de la sociedad civil y los sindicatos en los procedimientos de diligencia debida. En consecuencia insta a los Estados miembros a que adopten medidas enérgicas para la aplicación de sus políticas en materia de derechos humanos y apoyen firmemente a las empresas en relación con su compromiso voluntario en materia de responsabilidad social de las empresas, en particular en lo que atañe a sus actividades internacionales.

Segundo borrador del Proyecto de Tratado vinculante sobre empresas y derechos humanos

El 17 de julio de 2019 el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas publicó el segundo borrador del Proyecto de Tratado vinculante sobre empresas y derechos humanos, que lleva por nombre Borrador Revisado. Como ya hemos comentado en anteriores artículos de nuestro blog el objetivo de este tratado internacional sería establecer un marco internacional en el que las relaciones entre las empresas y los derechos humanos estén delimitadas y se consigan llenar los vacíos normativos actualmente existentes y que dan lugar a muchas de las actuales situaciones de impunidad.

La redacción del borrador de 2019 se hizo necesaria tras los resultados de las negociaciones relativas al Borrador Cero llevadas a cabo en Ginebra en octubre de 2018. En esa ocasión, la Unión Europea destacó las que consideraba graves deficiencias del texto. En primer lugar, criticó que el tratado se dirigiera únicamente a las empresas transnacionales y a las otras empresas que operan a nivel internacional, dejando fuera de su campo de aplicación a las compañías que actúan únicamente a nivel nacional. Además, la UE evidenció la falta de referencias a los Principios Rectores sobre los que el proyecto mismo del tratado se funda y subrayó la falta de correspondencia entre la definición de debida diligencia adoptada por el borrador y la contenida en los Principios Rectores, generando así el riesgo de desvincular las normas del tratado de los principios previamente proclamados por las Naciones Unidas.

Este nuevo borrador es el resultado de las apreciaciones que se presentaron en la anterior sesión y de las reuniones que entre los diferentes actores se han ido manteniendo a lo largo del año por parte de la presidencia del grupo. El nuevo borrador se presenta, por un lado, respetando las áreas temáticas del Borrador Cero y, por el otro, introduciendo cambios importantes en sus disposiciones. En general, comparando los dos borradores, el más reciente tiene una estructura más clara y está dividido en 22 artículos – en vez que 15 como el anterior – que profundizan más los temas abarcados, adoptan un léxico más específico y piden a los Estados y a las empresas un compromiso mayor para proteger y respetar los derechos humanos.

El borrador incluye una definición muy amplia de derechos humanos. Una referencia en el preámbulo del proyecto de Tratado a la Declaración tripartita de principios de la OIT sobre las empresas multinacionales y la política social y a los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) ha de incluirlos como fundamentales para su interpretación. En concreto, el tratado debería hacer una referencia más explícita a los derechos humanos, como el derecho a un entorno saludable, a la educación y a la protección de los datos, e incluirlos en su ámbito de aplicación.

Consideraciones del Consejo Económico y Social

  1. El CESE respalda plenamente los derechos humanos como base universal, inalienable, indivisible, interdependiente, interrelacionada y, por ende, obligatoria, para el compromiso social. Los derechos humanos son un fundamento de la riqueza de Europa y de la paz. El CESE destaca que todos los derechos humanos sociales y políticos deben garantizar un modo de vida digno para todas las personas y que su violación no justifica ningún lucro.
  2. La prevención de las violaciones de los derechos humanos puede mejorarse si existe un marco vinculante acordado en el plano internacional y concebido para que lo apliquen y amparen los Estados. El CESE acoge favorablemente un enfoque que reconozca que los Estados tienen el deber de proteger, promover y garantizar los derechos humanos, y que las empresas deben respetarlos.
  3. El CESE acoge favorablemente que el borrador actual haya examinado cuestiones de fondo propuestas por la UE, como sus recomendaciones de que el ámbito de aplicación abarque a todas las empresas y que se refuerce la aproximación conceptual con los principios rectores de las Naciones Unidas sobre las empresas y los derechos humanos (UNGP). Las normas deberán elaborarse de manera coherente con los sistemas de diligencia debida existentes, especialmente los principios rectores de las Naciones Unidas, para facilitar su aplicación y evitar redundancias.
  4. Dado que el ámbito de aplicación del proyecto de tratado, basado en las recomendaciones de la UE, abarca ahora todas las actividades empresariales, por lo general independientemente de su tamaño, el CESE anima a la UE y a sus Estados miembros a que adopten medidas para apoyar a las empresas en el ejercicio de sus obligaciones en materia de derechos humanos, que podrían basarse en sus compromisos voluntarios en materia de responsabilidad social de las empresas (RSE), en particular en lo que atañe a sus actividades internacionales. El CESE reconoce las dificultades a la hora de aplicar las medidas previstas en un tratado de este tipo para las pymes e insta a la UE y a sus Estados miembros a que apoyen firmemente a las pymes y faciliten marcos prácticos que les permitan garantizar el respeto de los derechos humanos en sus actividades.
  5. El CESE subraya que las medidas no vinculantes y las vinculantes no se excluyen mutuamente, sino que deberán complementarse.
  6. Sistemas como las líneas directrices de la OCDE para empresas multinacionales y las normas de notificación de los principios rectores de las Naciones Unidas sobre las empresas y los derechos humanos muestran que ya existen formas prácticas de que las empresas apliquen normas estrictas de conducta en materia de derechos humanos. Las empresas que ya se han comprometido a cumplir estas normas no deben soportar cargas adicionales. Para evitar redundancias, el protocolo facultativo previsto en el mecanismo de aplicación habrá de tener en cuenta el sistema de puntos de contacto nacionales de la OCDE —que habría que adaptar para que respalde normas vinculantes— u otras instituciones nacionales de derechos humanos (INDH) existentes.
  7. Si bien se acogen con gran satisfacción los importantes progresos realizados, especialmente en Europa, en lo que respecta a directrices no vinculantes para el respeto de los derechos humanos en el contexto empresarial (por ejemplo, los principios rectores de las Naciones Unidas sobre las empresas y los derechos humanos y las líneas directrices de la OCDE para empresas multinacionales), un tratado vinculante es importante para aquellas empresas que todavía no se toman en serio sus responsabilidades. Con él, se garantizarían a las víctimas de violaciones de los derechos humanos relacionadas con la empresa, de manera uniforme en todo el mundo, unas normas, una jurisdicción y una legislación aplicable en materia de derechos humanos, así como el acceso equitativo y eficaz a la justicia. Además, esto permitirá crear unas condiciones de competencia equitativas para las empresas, generar seguridad jurídica y contribuir a una competencia internacional más justa.
  8. El CESE recomienda que sea competente un único órgano jurisdiccional (1) que lleve a cabo procesos justos, sobre todo en los casos en que no esté claro si el responsable potencial es una empresa matriz, una de sus filiales o un proveedor, incluso si las empresas están situadas en distintos países. El CESE subraya que, mediante la estricta norma sobre asistencia jurídica mutua, puede evitarse la búsqueda del foro más favorable.
  9. El CESE considera que la labor del grupo de trabajo intergubernamental de composición abierta debe continuar. En este sentido, el CESE está preparado para contribuir como portavoz de la sociedad civil organizada. El CESE afirma que el diálogo social, los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil contribuyen de manera significativa al respeto de los derechos humanos.

Recomendaciones

  1. A fin de promover y fomentar los derechos humanos y crear condiciones de competencia equitativas para las empresas sobre la base de normas internacionales coherentes y estrictas, el CESE pide a las instituciones europeas, en particular a la Comisión Europea y al Consejo Europeo, así como a los Estados miembros, que apoyen el proceso del actual tratado y participen de forma constructiva en las negociaciones.
  2. El borrador actual ofrece la posibilidad de introducir mejoras sustanciales que es preciso abordar. La Comisión Europea necesita un mandato claro para coordinar la participación europea necesaria.
  3. El CESE recomienda que también se establezcan disposiciones que permitan cierta flexibilidad entre, por un lado, normas proporcionadas pero no excesivas para las pymes y, por otro, normas más estrictas para las industrias de alto riesgo. Además, la UE deberá proporcionar instrumentos especiales (una agencia, apoyo para el aprendizaje entre iguales, etc.) para ayudar a las pymes a afrontar los retos que plantea un tratado de estas características.
  4. El CESE apoya firmemente las resoluciones aprobadas por el Parlamento Europeo (PE), en particular su petición de compromiso absoluto con el desarrollo de un instrumento vinculante y, de forma específica, la necesidad de un mecanismo internacional de reclamación y control. El CESE señala que existen sistemas internacionales, como el procedimiento de reclamaciones de la OIT, que pueden servir de modelo para una ejecución más ambiciosa a escala internacional, ya que las normas vinculantes no resultarán eficaces sin un compromiso firme por parte de los Estados y sin mecanismos de aplicación.
  5. Allí donde aún no existan, será preciso elaborar planes de acción nacionales para aplicar la diligencia debida en materia de derechos humanos, además de un plan de acción europeo. La sociedad civil organizada debe participar en el proceso de desarrollo, aplicación y cumplimiento de los planes de acción.
  6. El CESE recomienda que la Comisión Europea estudie la viabilidad de una «agencia pública de calificación de la UE» para los derechos humanos en el contexto de la economía.
  7. El CESE recomienda que exista un sólido mecanismo internacional de ejecución y supervisión, que ofrezca la posibilidad de presentar reclamaciones ante un comité internacional. Asimismo, debe haber un funcionario de las Naciones Unidas independiente (mediador) a disposición de las víctimas de violaciones de los derechos humanos, que investigue y dé apoyo a sus reclamaciones cuando sea necesario y que, de forma independiente, realice un seguimiento de las supuestas infracciones y las ponga en conocimiento del comité.
  8. El borrador incluye una definición muy amplia de derechos humanos. Una referencia en el preámbulo del proyecto de Tratado a la Declaración tripartita de principios de la OIT sobre las empresas multinacionales y la política social y a los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) ha de incluirlos como fundamentales para su interpretación. En concreto, el tratado debería hacer una referencia más explícita a los derechos humanos, como el derecho a un entorno saludable, a la educación y a la protección de los datos, e incluirlos en su ámbito de aplicación.
  9. El borrador ya prevé la posibilidad —que es preciso definir con mayor precisión— de elegir la jurisdicción competente, por lo que el CESE considera que, cuando una empresa participe, en el marco de sus actividades empresariales, en cadenas de suministro transnacionales, se ha de garantizar que pueda exigirse la aplicación de la jurisdicción del país de domicilio social. Asimismo, debe quedar claro que las filiales y los proveedores locales pueden ser demandados o, al menos, vinculados a las reclamaciones en el país de domicilio social de la empresa matriz o receptora.
  10. El CESE señala la importancia de los testigos y del papel de los denunciantes. Acoge favorablemente las disposiciones de protección incluidas en el borrador actual. Es preciso dar apoyo a las ONG que desempeñen su labor en este ámbito.
  11. El CESE recomienda aclarar la cuestión de la relación entre la diligencia debida y la responsabilidad y establecer disposiciones claras y prácticas destinadas a garantizar que la diligencia debida incorpore la supervisión continua en las cadenas de suministro, además de la responsabilidad correspondiente, en caso de que algo falle. La aclaración adicional se basará en los conceptos ya desarrollados para los principios rectores de las Naciones Unidas sobre las empresas y los derechos humanos.
  12. El CESE recomienda que los casos de negligencia grave estén sujetos a responsabilidad penal. En caso de delitos menores, como el incumplimiento de la obligación de notificación periódica, se atribuirá la responsabilidad administrativa.
  13. El borrador incluye una disposición relativa a la inversión de la carga de la prueba en la responsabilidad civil, que deberá aclararse para garantizar una aplicación coherente en todas las jurisdicciones, y que las víctimas pueden acogerse a ella cuando sea necesario.
  14. En lo que respecta a los acuerdos comerciales y de inversión, debe quedar claro que las medidas de aplicación de un tratado sobre empresas y derechos humanos están justificadas y no pueden eludirse mediante sistemas de solución de diferencias en materia de inversiones.
  15. El actual borrador permite usar una cláusula de inclusión voluntaria en un sistema de resolución de controversias. Debe reconsiderarse esta disposición para ajustarla mejor a los marcos actuales, ya que aquellos de los nueve instrumentos básicos en materia de derechos humanos que contienen cláusulas de resolución de controversias incluyen una cláusula de exclusión voluntaria.
  16. El CESE acoge favorablemente que el actual borrador trate la cuestión de la asistencia mutua. Sin embargo, las disposiciones relativas a las costas procesales han experimentado cambios notables. Con la excepción de los casos de litigiosidad abusiva, las víctimas no deberán tener que soportar esas costas.
  17. El CESE apoya un instrumento jurídicamente vinculante sobre empresas y derechos humanos, si bien insiste en la necesidad de cooperar estrechamente con los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil.

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