El BOE de 9 de noviembre de 2026 publica el Real Decreto 954/2026, de 4 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior. La nueva disposición reúne y actualiza buena parte de la normativa reguladora de los derechos de los españoles residentes en el extranjero, introduce medidas de protección para las personas en situación de vulnerabilidad, reorganiza los órganos de participación institucional y desarrolla por primera vez una regulación general de las políticas de retorno.

II. Antecedentes

Transcurridos casi veinte años desde la aprobación de la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, el Gobierno ha procedido a desarrollar reglamentariamente el Estatuto de la ciudadanía española en el exterior mediante una disposición que pretende superar la dispersión normativa existente y adaptar la protección de los emigrantes y retornados a las transformaciones experimentadas por la sociedad española durante las últimas décadas.

Hasta ahora, la aplicación del Estatuto descansaba sobre diversas disposiciones reglamentarias que regulaban separadamente las prestaciones por razón de necesidad, los órganos consultivos de participación, las ayudas asistenciales y determinados aspectos de la protección sanitaria. Entre ellas figuraban el Real Decreto 8/2008, de 11 de enero, relativo a las prestaciones por razón de necesidad; el Real Decreto 230/2008, de 15 de febrero, regulador del Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior, y el Real Decreto 1960/2009, de 18 de diciembre, sobre los Consejos de Residentes Españoles en el Extranjero.

Junto a la necesidad de actualizar dicho régimen jurídico, la reforma responde a una profunda transformación de la emigración española. Según los datos del Instituto Nacional de Estadística recogidos en el preámbulo, la población española residente en el extranjero ha pasado de 1.471.691 personas en 2009 a 3.202.002 en 2026. A la emigración tradicional de carácter laboral se han añadido nuevas generaciones de profesionales, investigadores, estudiantes y personas desplazadas por razones económicas, junto con numerosos descendientes de españoles establecidos en otros países.

Una realidad demográfica y social de semejante amplitud exigía revisar los instrumentos de protección y participación, así como desarrollar una política de retorno que, pese a encontrarse expresamente prevista en el artículo 42 de la Constitución y en la propia Ley 40/2006, carecía hasta ahora de una regulación reglamentaria general.

II. Contenido del nuevo Reglamento

1. Ámbito de aplicación y reconocimiento de la condición de persona retornada

El Reglamento comprende 105 artículos distribuidos en cinco títulos, además de dos disposiciones adicionales y dos disposiciones finales. Su ámbito subjetivo incluye a los españoles residentes fuera del territorio nacional, a quienes se desplacen temporalmente al extranjero, a los españoles de origen que retornen para establecer su residencia en España y a determinados familiares de las personas comprendidas en las categorías anteriores.

Entre las novedades merece destacarse la regulación de la condición de persona española retornada, que comprende tanto a los españoles de origen nacidos en España como a quienes, habiendo nacido en el extranjero y poseyendo dicha nacionalidad de origen, se trasladen definitivamente al territorio nacional.

La disposición incorpora un sistema de acreditación de esta condición mediante un certificado específico, destinado a facilitar el acceso a las medidas de apoyo al retorno. Asimismo, contempla la situación de quienes manifiesten su intención de regresar a España durante el año siguiente, con los requisitos establecidos reglamentariamente.

2. Participación institucional de los españoles residentes en el exterior

Una segunda línea de actuación afecta a los mecanismos de representación y participación de la ciudadanía española en el extranjero.

El título I regula el Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior, órgano consultivo y asesor que canaliza la participación institucional de los españoles residentes fuera del territorio nacional, y los Consejos de Residentes Españoles, establecidos en las correspondientes circunscripciones consulares.

La nueva regulación aborda la composición, las atribuciones y el funcionamiento de estos órganos, así como los procedimientos de designación y elección de sus integrantes. También contempla el apoyo a las asociaciones y centros españoles en el extranjero, cuya actividad desempeña una función relevante en la preservación de los vínculos culturales, sociales e institucionales con España.

Con ello se pretende reforzar la participación de una colectividad que, por su dispersión territorial y diversidad de situaciones personales, necesita instrumentos estables de interlocución con las Administraciones públicas.

3. Actualización de las prestaciones económicas y de la asistencia sanitaria

Buena parte del Reglamento se dedica a los derechos sociales y a las prestaciones asistenciales reconocidas a los españoles residentes en el extranjero y retornados.

La regulación comprende las prestaciones económicas por razón de necesidad destinadas a personas mayores de 65 años y a quienes se encuentren en situación de incapacidad absoluta, así como las condiciones de acceso, los criterios de valoración de rentas, la determinación de las cuantías y los procedimientos administrativos correspondientes.

Una modificación terminológica significativa afecta a la antigua «prestación económica por ancianidad para residentes en el exterior», que pasa a denominarse «prestación económica para personas españolas residentes en el exterior mayores de 65 años». El cambio responde a la voluntad de adaptar el lenguaje normativo a los criterios actuales de protección social.

También se incorpora la regulación de la asistencia sanitaria, mediante los correspondientes instrumentos de colaboración y los mecanismos de cobertura previstos para las personas beneficiarias.

El Reglamento contempla, además, las ayudas de protección y asistencia consulares, los programas de subvenciones dirigidos a la ciudadanía española en el exterior y los derechos relativos a la información, la educación, la cultura, el empleo y la seguridad social.

4. Protección de las mujeres españolas víctimas de violencia en el extranjero

Singular atención recibe la protección de las mujeres españolas residentes en el exterior que sean víctimas de violencia, especialmente cuando concurran circunstancias de vulnerabilidad derivadas de las dificultades lingüísticas, el desconocimiento de los recursos disponibles en el país de residencia o la ausencia de redes familiares y sociales de apoyo.

El artículo 4 contempla actuaciones de información, asesoramiento, protección y asistencia, mediante la colaboración entre los ministerios competentes y los servicios de la Administración General del Estado en el extranjero, particularmente las embajadas, las oficinas consulares y las Consejerías de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social.

La protección alcanza las situaciones comprendidas en la legislación española sobre violencia de género y violencia sexual, con previsiones específicas en materia de asistencia sanitaria y ayudas asistenciales extraordinarias.

Entre las medidas previstas figura la posibilidad de atender los gastos derivados de situaciones debidamente acreditadas de violencia contra las mujeres, incluso cuando todavía no se haya dictado sentencia firme, así como facilitar el traslado y retorno de las víctimas a España.

5. Desarrollo de una política integral de retorno

Probablemente una de las aportaciones más relevantes de la reforma sea el desarrollo reglamentario de las políticas de retorno, materia a la que se dedica íntegramente el título III.

El nuevo régimen pretende facilitar la reincorporación social, económica y laboral de los españoles que decidan establecer nuevamente su residencia en España, mediante medidas de información, asesoramiento, acceso al empleo, emprendimiento y reconocimiento de cualificaciones profesionales.

Entre los instrumentos previstos figura la Oficina Española del Retorno, junto con servicios especializados de orientación laboral y actuaciones dirigidas a favorecer la vinculación de los retornados con el tejido profesional y empresarial español.

También se contemplan medidas de integración en el sistema educativo, homologación de títulos, reconocimiento de estudios universitarios, formación profesional y atracción del talento científico, técnico e investigador.

Dentro de esta política adquiere relevancia la previsión de una nueva ayuda económica destinada a personas de nacionalidad española de origen que retornen en situación de vulnerabilidad económica, con atención preferente a las víctimas españolas de violencia contra las mujeres. Su establecimiento efectivo requerirá la aprobación de la correspondiente regulación específica mediante real decreto, de acuerdo con las exigencias de la legislación general de subvenciones.

6. Coordinación administrativa y digitalización de los procedimientos

El título IV incorpora disposiciones dirigidas a mejorar la coordinación entre las Administraciones públicas competentes en materia de emigración y retorno.

La creciente intervención de las comunidades autónomas en las políticas de atención a los españoles residentes en el exterior exige mecanismos de cooperación que permitan evitar duplicidades y facilitar el acceso a las prestaciones y servicios disponibles.

En paralelo, el artículo 105 impulsa la utilización de medios electrónicos para la realización de trámites administrativos, atendiendo a las dificultades que las distancias geográficas pueden ocasionar a quienes necesitan relacionarse con la Administración española desde el extranjero.

La digitalización de los procedimientos se presenta, de este modo, como un instrumento destinado a mejorar la accesibilidad administrativa y facilitar el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos.

Régimen transitorio y entrada en vigor

El Real Decreto 954/2026 contiene ocho disposiciones transitorias destinadas a ordenar el paso desde la regulación anterior al nuevo régimen jurídico.

Entre otras previsiones, se establece que los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor seguirán tramitándose conforme a la normativa aplicable en el momento de presentación de las solicitudes. También se garantiza la continuidad de los Consejos de Residentes Españoles ya constituidos y se prorrogan determinados mandatos hasta que proceda su renovación.

En materia sanitaria, se mantiene la vigencia de los convenios existentes, salvo denuncia expresa, y se contemplan determinadas garantías transitorias para quienes ya tuvieran reconocido el derecho a la asistencia sanitaria en el exterior.

La disposición derogatoria deja sin efecto, entre otras normas, los Reales Decretos 8/2008, 230/2008 y 1960/2009, con la salvedad expresamente prevista respecto del artículo 26 del primero.

El nuevo Reglamento entrará en vigor el 29 de noviembre de 2026, una vez transcurridos veinte días desde su publicación en el BOE. Se establece una excepción para determinados supuestos de asistencia sanitaria contemplados en el artículo 58.2, letras c), d), e) y f), cuya entrada en vigor se difiere hasta el 9 de noviembre de 2027.

Alcance de la reforma

Desde una perspectiva jurídica, la aprobación del Reglamento supone un avance en la sistematización de la normativa española sobre emigración y retorno, al reunir disposiciones anteriormente dispersas y desarrollar aspectos de la Ley 40/2006 que permanecían pendientes de regulación general.

Su interés trasciende la actualización de los procedimientos administrativos y de las prestaciones asistenciales. La reforma incorpora una concepción más amplia de la ciudadanía española en el exterior, que comprende tanto a las generaciones vinculadas con los movimientos migratorios tradicionales como a los nuevos colectivos profesionales y a los descendientes de españoles nacidos fuera del territorio nacional.

Asimismo, el desarrollo de una política integral de retorno permite conectar la protección de los españoles residentes en el extranjero con las necesidades de integración social, movilidad profesional, reconocimiento de cualificaciones y recuperación del talento.

La efectividad de las nuevas previsiones dependerá, en buena medida, de su aplicación administrativa, de la cooperación entre las distintas Administraciones públicas y de la aprobación de las disposiciones complementarias previstas para determinados programas y ayudas.

Referencia normativa: Real Decreto 954/2026, de 4 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior (BOE núm. 279, de 9 de noviembre de 2026, pp. 150689-150747).