El BOE 27.7.2022 publica el Real Decreto 629/2022, de 26 de julio, por el que se modifica el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, aprobado por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, con el objetivo de mejorar el modelo migratorio español y sus procedimientos, en muchos casos lentos e inadecuados, lo que genera periodos prolongados de irregularidad, con altos costes sociales y económicos. Las modificaciones normativas persiguen favorecer la incorporación al mercado laboral de las personas que se encuentran en España, reforzar las vías de migración regular y mejorar el sistema de gestión.
Para facilitar la incorporación al mercado laboral de las personas que están en España, se realizan tres importantes modificaciones. En primer lugar, se mejora la normativa para favorecer la permanencia de los estudiantes, incrementando sus posibilidades de trabajar y atrayendo con ello talento internacional. En este ámbito, se permite que los estudiantes compaginen trabajo y formación, siempre que sean compatibles con los estudios realizados y no superen las 30 horas semanales y se eliminan las restricciones a la incorporación de los estudiantes al mercado laboral tras la finalización de los estudios (hasta ahora era necesaria una estancia de tres años en España para poder obtener un permiso de trabajo).
Elementos conformadores
En primer lugar, la necesidad de actualizar y mejorar de la actual normativa migratoria vinculada al ámbito laboral, que resulta desfasada para cubrir las necesidades y desajustes del mercado de trabajo actualmente. Figuras como el Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura, deben ser debidamente actualizadas para generar un mecanismo ágil y eficaz para gestionar las necesidades reales de las empresas.
El inadecuado reflejo de las necesidades de las empresas en el Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura puede generar un «efecto embudo», al no poder acceder a la mano de obra requerida en sus diferentes modalidades. En su defecto, han de acudir a procedimientos administrativos complejos, con elevados costes de tramitación y que se dilatan en el tiempo, que desincentivan la llegada de trabajadores por vías regulares y terminan en algunos casos impulsando el florecimiento de la economía sumergida con el tránsito a la misma de personas que acceden al mercado laboral a través de figuras colaterales como la de solicitud de protección internacional.
A este escenario de constatación de necesidades del mercado de trabajo, se contrapone la existencia de personas en situación irregular que desean trabajar y que se ven obligadas a acudir a las denominadas autorizaciones de residencia por circunstancia excepcionales y, más en concreto, a los denominados arraigos laboral y social.
La normativa que se pretende reformar exige, en el caso del arraigo laboral, que el extranjero haya permanecido en España durante dos años y haya trabajado de manera regular o irregular durante un período acreditado de seis meses. Aunque en principio la norma estaba prevista para personas en situación irregular que trabajaran en la economía informal, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha establecido que este instrumento puede ser utilizado también por personas que hayan trabajado de manera regular y que se encuentren en situación irregular en el momento de la solicitud.
En el caso del arraigo social, la norma actualmente exige que la persona extranjera acredite un período de permanencia en España durante tres años y tenga vínculos familiares o aporte un informe que acredite su inserción en la sociedad española. Pero también le exige que deba aportar un contrato con una duración mínima de un año.
Es más que razonable pensar que durante los períodos de tiempo que exige la norma, para sobrevivir, estas personas han estado trabajando de manera irregular, especialmente en el caso del arraigo social, por lo que parece también razonable articular medidas que permitan avanzar en el ajuste del mercado laboral español desde una perspectiva de regularidad documental.
Por todo ello se propone reformar la determinación de la situación nacional de empleo, recogida en el artículo 65 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de cara a conformar un Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura que permita una fotografía más exacta de las necesidades del mercado de trabajo; una mejora en los procedimientos de la gestión de la contratación en origen y de la migración circular, fidelizando a aquellas personas que cumplan con todos los compromisos adquiridos, especialmente el de retorno, con la reforma de los artículos 167 a 170 del citado reglamento; una adecuación de los arraigos laboral, social y familiar a la realidad laboral y social actual; y la creación de una nueva figura de arraigo, el arraigo para la formación, con la reforma del artículo 124.
Se ha puesto de manifiesto la necesidad de la formación para suplir las carencias que encuentran actualmente las empresas españolas. Se propone, de modo similar al que Alemania denomina estancia tolerada, que personas que se encuentren en España en situación irregular y cumplan un compromiso efectivo de formación puedan obtener una autorización de residencia. Esto permitirá una doble consecuencia: por un lado, se podrá obtener personal con la formación necesaria para cubrir los puestos de trabajo que ofertan las empresas; por otra parte, se procederá a incorporar al mercado laboral a personas que se encuentran trabajando de manera precaria o directamente irregular.
En segundo lugar, la transposición de la Directiva (UE) 2016/801 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativa a los requisitos de entrada y residencia de los nacionales de países terceros con fines de investigación, estudios, prácticas, voluntariado, programas de intercambio de alumnos o proyectos educativos y colocación au pair, se llevó a cabo en España preservando la premisa de que la acción básica del estudiante extranjero en España era su actividad formativa.
Esta circunstancia determinó que el tránsito entre la categoría de estudiante a la de trabajador no fuera automático, estableciendo que los estudiantes extranjeros no puedan trabajar salvo excepciones en España de manera simultánea con los estudios, ya que, entre otras consideraciones, el salario que pudieran obtener no podía servir para su sostenimiento económico. La Directiva (UE) 2016/ 801, de 11 de mayo de 2016, establece un margen de discrecionalidad a los Estados miembros más amplio para que se pueda compatibilizar la realización de un empleo con los estudios.
Con el nuevo régimen que plantea esta reforma, que afecta a los artículos 37, 42, y 199 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, se da respuesta a una demanda planteada por estudiantes e instituciones universitarias. También se fomenta la internacionalización de las Universidades españolas a través de un sistema más favorable para la atracción de estudiantes.
En tercer lugar, se aborda la reforma del régimen de actividades por cuenta propia, con la reforma de los artículos 71, 72, 105 y 109 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero. La normativa reglamentaria actual no facilita el emprendimiento por parte de personas extranjeras; especialmente con carácter inicial. A las trabas documentales se une el hecho de considerarse que el trabajador por cuenta propia sólo podía estar vinculado a una gran inversión, soslayando la figura del emprendedor individual que se limita a la inversión mínima de acuerdo con las características de su proyecto laboral y que tiene como objetivo el auto empleo. A la vez, se ha determinado en el ámbito de las renovaciones, la máxima compatibilidad entre trabajo por cuenta ajena y por cuenta propia para incentivar el emprendimiento entre las personas migrantes, al tiempo que se extiende su vigencia hasta los cuatro años.
Finalmente, se pretende mejorar la tramitación de expedientes a través de una nueva unidad administrativa, creada a través de la Disposición adicional única. La tramitación media de una autorización para residir y trabajar alcanza varios meses. A ello se une la limitada capacidad de las Oficinas de Extranjería para dar respuesta rápida y eficaz a las demandas que la población extranjera y las empresas requieren, tanto para autorizaciones iniciales como para las renovaciones de dichas autorizaciones.
Se hace necesario avanzar en un nuevo modelo de Oficina que garantice el legítimo interés de las empresas a obtener sin mayores dificultades burocráticas, divergencias en criterios de tramitación o concesión, o retrasos en las autorizaciones y el legítimo interés para las propias personas extranjeras, ya que ambos ven mermada su seguridad jurídica. Las particularidades de los trámites de extranjería permiten apostar por una estrategia específica e innovadora.
Cualquier solución a medio plazo para las Oficinas de Extranjería debe necesariamente pasar por el refuerzo de sus relaciones de puestos de trabajo, la mejora del atractivo de los puestos, la adecuada dotación económica de estos puestos, especialmente en comparación con puestos equivalentes en otras ramas de la administración territorial, y medidas destinadas a la retención del talento.
El mandato de creación de una Unidad flexible, centralizada, que pueda prestar apoyo a las Oficinas en la tramitación, se propone como un paso decidido hacia la innovación en la gestión de la extranjería, basada en principios de deslocalización y tramitación electrónica, que sea un punto de inflexión en el servicio prestado al ciudadano.
Mejoras en la migración regular y en la gestión
En cuanto a las medidas de refuerzo de la migración regular, la normativa incorpora tres grandes novedades. En primer lugar, una racionalización de los requisitos exigidos para los trabajadores autónomos procedentes de terceros países; en segundo lugar, una mejora de los trámites de contratación en origen mediante la incorporarán automática al Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura de aquellas ocupaciones pertenecientes a los sectores económicos que se determinen por acuerdo de la Comisión Delegada de Asuntos Económicos a propuesta del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones y una reducción de plazos.
Finalmente, la normativa también mejora el modelo de migración circular, dotando de mayor estabilidad a trabajadores y empresas y reduciendo las cargas administrativas. En este sentido, las autorizaciones serán plurianuales y habilitarán a trabajar 9 meses al año durante 4 años y este modelo podrá ser utilizado por cualquier sector en el que exista déficit de trabajadores.
Por último, el real decreto también incorpora mejoras en la gestión administrativa mediante la reducción de cargas y la creación de la Unidad de Tramitación de Expedientes de Extranjería (UTEX), de forma que se agilicen los trámites, se avance hacia la ventanilla única y se homogeneice la aplicación de la normativa de extranjería en todos los territorios. Además, la reforma también introduce mejoras en la tramitación en las Oficinas Consulares.
Esta reforma del reglamento de la Ley Orgánica de Extranjería profundiza en la aprobada en otoño de 2021 para favorecer la inclusión de los menores no acompañados y jóvenes extutelados, que ha beneficiado a más de 10.000 personas en poco más de seis meses en vigor.
