El Abogado General ve posible revocación unilateral de la notificación de la intención de retirarse de la Unión hasta el momento en el que se concluya el acuerdo de retirada

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Según las conclusiones del Abogado General hechas públicas el 4 de diciembre de 2018 en el  asunto C-621/18 (Wightman y otros/Secretary of State for Exiting the European Union) no concurre ninguna de las circunstancias que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, obligan a inadmitir una cuestión prejudicial. Según el Abogado General, el litigio es real, la pregunta no es meramente académica, ni prematura, ni superflua, sino que tiene una importancia práctica evidente y es necesaria para dirimir dicho litigio. Añade que la facultad de interpretar el art. 50 TUE de manera definitiva y uniforme corresponde al Tribunal de Justicia, que deberá realizar un esfuerzo hermenéutico considerable para determinar si el citado artículo admite o no la revocación unilateral de la notificación de la intención de retirada. En respuesta a la pregunta del tribunal escocés, el Abogado General propone al Tribunal de Justicia que, en su futura sentencia, declare que el art. 50 TUE admite la revocación unilateral de la notificación de la intención de retirarse de la Unión, hasta el momento en el que se concluya el acuerdo de retirada, siempre que la revocación se haya decidido de conformidad con las normas constitucionales del Estado miembro, se comunique de manera formal al Consejo Europeo y no suponga un práctica abusiva. El Abogado General interpreta el art. 50 TUE acudiendo, respecto de lo no expresamente previsto en él, a las disposiciones pertinentes de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en las que dicho artículo se inspira. A tenor del artículo 68 de dicha Convención, las notificaciones de retirada de un tratado internacional pueden ser revocadas en cualquier momento antes de que surtan efecto. 1 El Abogado General destaca que la retirada de un tratado internacional, que constituye el reverso del poder de celebrarlo, es, por definición, un acto unilateral de un Estado parte y una manifestación de su soberanía. La revocación unilateral sería también una manifestación de la soberanía del Estado saliente, que opta por revertir su decisión inicial. De su análisis sistemático del art. 50 TUE, el Abogado General deduce varias razones en favor de la revocación unilateral de la notificación de la intención de retirada. En primer lugar, la conclusión de un acuerdo no es un requisito para que se consume la retirada. En segundo lugar, el art. 50 TUE, apartado 2, indica que el Estado miembro que decida retirarse notificará al Consejo Europeo «su intención» -y no su decisión- de retirarse, pudiendo variar dicha intención. En tercer lugar, la unilateralidad de la primera fase del procedimiento del art. 50 TUE, en la que el Estado miembro decide retirarse de la Unión de conformidad con sus normas constitucionales, se proyecta sobre la fase subsiguiente (de negociación de las condiciones de la retirada con las instituciones de la Unión), de manera que si la decisión de retirada se revoca siguiendo los procedimientos constitucionales del Estado miembro saliente, desaparecería su base constitucional. Por último, el rechazo de la revocación conllevaría en la práctica la salida forzada de la Unión de un Estado que, según la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia, 2 sigue siendo miembro de la Unión a todos los efectos. Sería ilógico forzar a dicho Estado miembro a retirarse de la Unión para que luego tuviera que negociar su adhesión. A juicio del Abogado General, los actos jurídicos adoptados con motivo de las negociaciones son medidas inherentes a la negociación o acuerdos tomados con vistas a la futura retirada, y no impiden la revocación unilateral de la notificación de la intención de retirada.

El Abogado General indica que el art. 50 TUE es una muestra del principio del respeto a la identidad nacional de los Estados, al permitirles retirarse si entienden que dicha identidad nacional es incompatible con la pertenencia a la Unión. En su opinión, nada obsta a que, a la inversa, ese Estado vincule su identidad con la integración en la Unión. En opinión del Sr. Campos Sánchez Bordona, no poner obstáculos a la permanencia en la Unión de un Estado miembro que opta por salir de ella, pero que luego cambia de opinión, de conformidad con sus normas constitucionales, y quiere seguir siendo miembro, es un criterio interpretativo especialmente apropiado, consonante con el objetivo del desarrollo del proceso de integración. Este criterio es, por añadidura, el más favorable a la protección de los derechos adquiridos de los ciudadanos de la Unión, que se verán indefectiblemente limitados por la retirada de un Estado miembro.

Ahora bien, esa posibilidad de revocación unilateral está sujeta a ciertas condiciones y límites. En primer lugar, al igual que la notificación de la intención de retirada, debe comunicarse al Consejo Europeo mediante un acto formal. En segundo lugar, debe respetar las normas constitucionales internas. Si, como en el caso del Reino Unido, la aprobación parlamentaria es un requisito previo a la notificación de la intención de retirarse, es lógico que la revocación de dicha notificación también exija la misma aprobación. Sobre la posibilidad de revocación pesaría asimismo un límite temporal, ya que sólo será posible dentro del plazo de dos años que se abre con la notificación de la intención de retirada. Asimismo deberán respetarse los principios de buena fe y de cooperación leal, con el fin de evitar que se abuse del procedimiento del art. 50 TUE.

El Abogado General rechaza que el art. 50 TUE sólo admita la posibilidad, avanzada por la Comisión y el Consejo, de una revocación decidida unánimemente por el Consejo Europeo. A su parecer, es posible una revocación de mutuo acuerdo entre el Estado saliente que cambia de criterio y las instituciones de la Unión que negocian con él su retirada. No obstante, ello no iría en detrimento de la revocación unilateral, que el Estado miembro saliente siempre mantiene en virtud del art. 50 TUE. En cambio, el Abogado Genera considera que condicionar la posibilidad de revocación a la adopción de una decisión unánime del Consejo Europeo sería incompatible con el art. 50 TUE. En efecto, aceptar que el Consejo Europeo tenga la última palabra sobre la revocación por unanimidad incrementa el riesgo de que el Estado miembro salga de la Unión en contra de su voluntad, al escapar de su control, de su soberanía y de sus normas constitucionales el derecho de retirada (y, a la inversa, de permanencia) de la Unión. En esas circunstancias, bastaría con que uno de los restantes 27 Estados miembros se opusiese a la revocación para que quedase frustrada la voluntad del Estado que ha expresado su deseo de permanecer en la Unión.

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